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穿行于一罚和多罚之间——一事不再罚原则之内涵
作者:陈无风  时间:2007/11/22 10:38:00  来源:论文天下论文网
摘  要:“一事不再罚”原则的内涵在学界颇具争议。本文由一真实案例引出,引入行政处罚效益、比例原则和法安定性原则对“一事”即“一个行为”的判定标准进行探讨,同时结合“一事不再罚”原则在执法实践中的具体适用对“不再罚”进行解读,从而实现对“一事不再罚”原则内涵的深入探讨。

  关键词:一事不再罚;内涵;一个行为;不再罚

  一、引  言

  2004年8月,田某驾驶小型客车途经104国道线时,因超速行驶分别被绍兴县公安局交通巡逻警察大队、绍兴市公安局交通巡逻警察支队城区执勤大队、绍兴市公安局交通巡逻警察支队东区执勤大队的监控设备拍照记录,时间分别为15时19分、15时23分、15时25分。后绍兴县公安局交通巡逻警察大队以机动车超过规定时速50%以下为由,对其处罚款200元,绍兴市公安局交通巡逻警察支队以同样理由对其两次处罚款200元。田某不服处罚决定,向绍兴市公安局申请行政复议。 此案在申请复议时出现了不同的意见,有人认为田某6分钟内连续3次超车应认定为一事而适用“一事不再罚”原则,只能处罚一次,也有人认为应认定为多事而排除“一事不再罚”原则的适用,可以多罚。

  “一事不再罚”原则一经提出即成为颇具争议和分歧的行政处罚原则,在行政执法过程中的适用也缺乏统一。究其原因在于人们对于该原则的具体内涵和适用规则缺乏统一的认识,本文拟就该原则的内涵和具体的适用规则进行进一步的探讨以揭开覆盖在该原则上的层层面纱,呈现其本来的面目。

  二、“一事不再罚”原则之内涵的各观点评析

  凡是论及“一事不再罚”原则的著述一般都会对其内涵的不同表述罗列一番,由此可见“一事不再罚”原则之内涵的界定确实存有很大的争议。综合起来,学界大致有四种观点, 其一指“个人或组织的某一违法行为,只能依法给予一次处罚”,其二指“同一行政机关(含共同行政机关对)对同一违法行为只能实施一次处罚,不得重复处罚”,其三指“对行政相对人的一个违法事实只能用一次行政处罚”,其四指“行政相对人的一个行为违反一种行政法律规范时,只能由一个行政机关做出一次处罚”。

  分析以上几种观点,不难看出,人们试图界定“一事不再罚”原则时在以下两个界分点上出现了争议,正因为对于这两点持不同立场而导致了对该原则内涵界定的莫衷一是。一为处罚主体,即对于处罚的主体是仅限于一个处罚机关只能进行一次处罚还是指所有处罚机关的处罚次数总和不能超过一次。二为处罚的理由即行为违反的行政法律规范。一个行为在违反了一个行政法律规范时只能给予一次处罚还是一个行为无论违反了多少个行政法律规范都只能给予一次处罚。以下笔者将分“一事”、“不再罚”两个部分来探讨“一事不再罚”原则的内涵。

  三、“一事”即“一个行为”的探讨

  (一)研究现状及评价

  一般而言,若行政处罚实践中出现的都是一个可自然察知的行为,违反了一个行政法律规范,同时只由一个行政机关管辖(此种情形在后文中称为典型的一个违法行为),则“一事不再罚”原则的适用将简单明了。然而现实生活的错综复杂和行政执法实践的灵活多变使得一事的判断非常困难。人们在阐述“一事不再罚”原则中的“一事”时,往往用“一行为”来解释,然而这种具有同义反复之嫌的解释不能彻底解答人们对于何为“一行为”的追问。在本文中,“一事”与“一行为”是在相同意义上使用的。笔者以为要界定“一事不再罚”的内涵,首先要界定何为“一事”即“一行为”。

  综观各著述,对于“单一行为”和“多数行为”的区分一般出现在刑法关于罪数形态的讨论中,在行政处罚领域则鲜有提及。刑法理论中出现过的行为个数判断标准有自然行为说、社会行为说、犯意行为说、法律行为说(构成要件说)等。 自然行为说认为行为就是人的身体的外部动作,所谓一行为,就是从事物的自然观察上其行为是“单一的”。社会行为说认为行为是具有社会意义的人的有意志的身体动静,所谓一行为,就是从社会观察上具有一个心理意思的活动。犯意行为说认为行为是基于犯意而进行的动作,行为的本质是犯意。因此,认定行为的个数应以犯意的个数为标准。法律行为说认为行为的单复数,应当依照所符合犯罪构成要件的次数来认定。

  在行政法领域,我国大陆学者对一个行为标准的探讨不很彻底,较有代表性的学说认为相对人只符合一个行政违法构成要件的行为属于一行为。 依照此说,能充分满足一次构成要件的事实就是一个行为,以此类推。 如销售假冒他人商标的伪劣商品,分别违反了《产品质量法》和《商标法》两个规范,分别符合了两个违法行为的构成要件,因此该表面上的一行为实际上属于数行为。

  而台湾有学者认为“在刑法上对于如何判断一个或多数行为所发展出之原则,在行政秩序罚上亦同有适用。” 持此说的学者一般都认为行政处罚和刑罚只存有量的差异不存在质上的不同,因此,关于行为数量的判断规则可当然适用于行政处罚领域。

  笔者以为,在行政处罚领域,在研究“一事不再罚”原则这一特定语境下来讨论“一行为”的标准,可以借鉴刑法理论中关于一犯罪行为的判断标准,但又不能完全照搬这些标准。原因如下,首先在刑法理论中,关于“一个犯罪行为”的判断标准本来就各式各样,学者尚未达成统一意见,行政处罚领域的“一个违法行为”的判断标准若完全套用刑法中各理论则同样陷入多重标准无法达成一致的境地。其次,刑罚和行政处罚毕竟属于两类不同的处罚方式,有各自不同的责任构成要件、适用对象、实施依据、原则和目的。因此大陆学者完全按照构成要件理论来确定行为个数,从而排除了“想象竞合行为”、“连续行为”等行为类型存在的可能,略显刻板。台湾学者完全照搬刑法中关于“单一行为”与“多数行为”的判断规则将难以体现行政处罚本身的特点,同时不探究规定各个行为类型的原因和背后的基石只以行政处罚和刑罚只存量之差异而全盘吸收,也失之武断。

  (二)行为个数判断标准探究

  要找到一个适用于行政处罚领域的判断“单一行为”与“多数行为”的合理的标准,可以按以下几个思路来考量。

  笔者以为,“单一行为”与“多数行为”的判断取决于对违法行为事实要进行一罚或多罚的考量。选择对于特定的违法事实应“一罚”还是“多罚”以此来推定该违法事实属“一事”(即单一行为)还是“多事”(即多数行为)的逆向思维方式有助于我们绕开“单一行为”与“多数行为”判断标准的团团迷雾,直面违法事实,对其进行考量从而解决适用“一事不再罚”原则时的争议。而在判断一罚或多罚时,应围绕以下三点进行考量。

  1、行政处罚效益的引入

  判断对于特定的违法行为事实应进行“一罚”或“多罚”,笔者以为可以引入行政处罚的效益来进行考量。“效率与均衡是贯穿整个法律制度的核心理念,法律制度的设计潜意识来自效率的要求”。 当行政处罚的产出大于成本的投入时,效益为正。而我们在判断到底是否施以处罚及施以何种处罚时,应判断处罚是否能产生正的效益及何种处罚方式才能达到最大的效益。

  具体而言,所谓行政处罚的成本是指国家运用行政权力对违法行为进行制裁达到维持秩序、预防新的违法等目的所可能支出的代价。行政处罚的成本包括处罚自身的成本和处罚相关成本。 处罚的自身成本是国家在一定时期内明确规定的处罚量。处罚的相关成本是指行政处罚自身运行所引起的并为其服务的必要的费用支出包括立法成本、执法成本和司法成本。行政处罚的产出或收益主要是行政处罚实施后所产生的实际结果。处罚的产出与处罚的目

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