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村民委员会的自治及其与乡镇政府的关系
作者:佚名  时间:2007/11/23 13:14:00  来源:论文天下论文网
  中国广大农村的村民委员会选举引起了西方和中国学者的广泛兴趣。目前,村委会研究所存在的主要问题是:一方面,中国学者因缺乏理论的建构而使研究流于对现象的一般性描述,或只是对政策条文进行说明和图解;另一方面,西方学者则因不了解中国农村的情况以及收集资料的限制和困难,而使研究结果给人以隔靴搔痒之感。

  与现有的研究不同,本文把理论的建构与实地研究结合起来,并运用社会单位的理论框架,结合1997年3月到5月作者在福建省寿宁县和厦门巿农村实地调查的资料,探讨村民委员会这一自治组织在行政村中所起的作用及其与乡镇政府部门的关系。

    一 概念框架和研究问题

  社会单位理论是建立在这样一种假定之上的:「人有各种需要,……人为了满足自身的需要,就要从他人那里或自然界获取资源,互动就是在此基础上产生的。」1当个体为了满足自身的需要而与他人发生互动,并且当社会互动发展到一定阶段,以致互动的个体之间形成一定的关系网络时,社会单位便形成了。这种社会单位既包括像齐美尔(Georg Simmel)所说的二人组、家庭、班组、邻里等小群体2,也包括学校、工厂、公司等社会组织,亦包括城巿、国家、世界体系等结构较为复杂的社会关系网络。实际上,这里所说的社会单位也就是科尔曼(James Coleman)所说的「社会系统」3。

  当谈到不同社会单位之间的相互关系时,笔者提出了初级社会单位和次级社会单位这样一对概念:「从权力关系看,初级社会单位是相对独立的,它既不能支配、管理本单位之外的其他社会单位,也不会受其他社会单位的支配和控制。它的权力直接来源于其成员,因此它只能控制、支配本社会单位的成员。」4「次级社会单位是为实现一定目标而建立的并隶属于初级社会单位的关系网络。……从权力关系看,次级社会单位要比初级社会单位复杂得多。首先,它有一部分权力是源于其成员的,它能够对其成员进行支配、控制。其次,它隶属于某个初级社会单位,往往要受初级社会单位的支配。不过,次级社会单位在与初级社会单位的这种联系中(通过授权)也使得它可能具有支配其他社会单位和个人的权力。」5

  根据上述划分,我们将对作为基层群众自治组织的村民委员会进行考察,看它是不是一种初级社会单位。根据社会单位理论,我们可以提出如下几个问题:第一,村委会与村民的关系怎样?它在哪些方面对村民进行管理?第二,村委会作为行政村管理机构是怎样产生的?来自社会单位内部和外部的力量在选举中起甚么样的作用?第三,作为一种相对独立的自治组织,村委会与上级政府,尤其是乡镇政府,是一种甚么样的关系?上级的政策如何在行政村中得到贯彻实施?

    二 村委会的管理范围

  由于村委会是从原来的大队管理委员会演变而来的,因此原来的生产大队就是现在的行政村;而取代原来生产大队管委会的,则是现在的村委会。据福建省的统计,1994年底共有村委会15,072个,村民小组160,418个,总户数为5,642,159户,总人数为5,454,653人。从平均规模看,每个村委会的管辖范围是:10.6个村民小组,5.5个自然村,374户,1,688人6。

  从管理的事务看,村委会主要办理本村的公共事务和公益事业、调解民间纠纷以及协助维护社会治安。办理公益事业是村委会最主要的工作,其中包括修道路、建学校、兴办集体企业等。在福建省1997年的村委会换届选举中,主任初步候选人都在预选大会上发表了治村演说,他们的一个主要内容就是怎样为村民办实事7。这些实事是村委会必须花大力气去做的。在村民心目中,衡量村委会工作是否有成绩的主要标准,就是看他们办了哪些实事。

  村委会的另一项重要工作是调解民间的纠纷,一般村委会都设有调解委员会。这些纠纷涉及的范围很广,例如婆媳相争、兄弟分家、因宅基地引起的争执、因解除婚约而带来的纠纷等等。以犀溪村委会为例,从1990年到1995年共调解处理民间纠纷364起8。在这些纠纷中,打架斗殴56起,婚姻纠纷23起,家庭争吵37起,房屋纠纷27起,土地纠纷25起,债务7起,宅基地和灰楼引起的纠纷25起,小偷小摸20起,乱砍林木26起,交通事故9起,继承赡养7起,坟墓8起,口角32起,其他62起。

  除了办理公益事业和调解民事纠纷外,村委会通常还要处理一些与村民有关的事务,如给外出打工的村民开证明、介绍信,为盖房的村民办理申请宅基地的手续。在经济较为发达的沿海地区,如厦门的农村,村委会办公室每天都有村干部值班,及时处理村民在这方面的事务。在其他地方,如福建省的寿宁县,这方面的事务相对较少,村干部一般不在办公室值班。但只要村民有事,随时都可以到他们家里寻求协助。

  因此,村民委员会的职能实际上只限于管理行政村中的公共事务,除此之外,村委会不能干预村民个人的经济和社会生活。在这方面,村委会与过去的生产大队是很不相同的。在人民公社时期,生产大队及其所属的生产队严密控制社员的各个方面。造成这种高度依附的原因,是生产队和生产大队对生产资料的控制。当时,除了一小块用于种植蔬菜的所谓「自留地」外,所有的土地以及耕牛、拖拉机等各种农具都归集体所有,农民只能通过在生产队劳动赚取工分而分得口粮。与此不同,在实行生产责任制之后,土地这一最重要的生产资料实际上直接归农民自己支配,农民在经济上完全独立于村委会,村委会既不要过问农民生产甚么和怎样生产,农民也不依赖于村委会。

  因此,在实行生产责任制之后,生产资料从集体转移到农户手中,这一事实决定了村委会只能管理村民的公共事务。现在,相当多的村委会只能靠原来生产大队遗留下来的部分集体财产,如果山、林场、茶场等的收入维持村委会的开支。要是经济收入好一点的地方,村委会还可以靠这些收入来为村民办一些实事。很大程度上,村委会对村民的影响力取决于它拥有的集体财产和集体收入。不过,与当年生产大队对社员的控制相比,村委会对村民的这种影响力是不可同日而语的。如果村委会(包括乡政府)试图干预村民的经济活动,必然会遇到麻烦。犀溪乡政府的一位领导是这样谈到现在村民与干部的关系的9:

以前,比如说化肥供应,各方面有优惠,他们就需要你们这些乡村干部,需要你们支持。现在巿场放开了,有钱到处都可以买得到东西,他们这方面不像过去那么迫切。乡里面有些工作开展,有些工作要求,变成与群众脱节。比如说,乡里面要抓经济,叫大家去发展香菇,像大前年。香菇这个项目很好,我们就想办法动员他们。群众就不做,不管你怎么说,他们就难以动员。我们政府认为这肯定可以发展的,那就想办法,乡里面干部下去发动,大会小会去开。开了以后,下面听了以后,还是没动静。

  必须指出的是,在目前的体制下,对行政村公共事务进行管理的不仅仅只有村委会。事实上,在行政村中还有另外一个机构──党支部,与村委会一起分享权力,共同管理村务10。党支部一般由5-7人组成,其中一部分委员同时也是村委会成员。例如,厦门巿禾山镇后坑村上一届村委会的7个成员中,就有3个同时兼任党支部的职务:村委会主任兼支部副书记,两个村委会副主任中一个兼支部副书记,另一个兼支部的组织委员11。在大多数情况下,党支部和村委会一起开会,共同决定村中的重大事务。从调查情况看,党支部在相当一部分的村拥有重大问题的最后决定权。



三 村委会的选举

  判断村委会是否相对独立于行政系统之外的另一个标准,就是看它内部的权力关系;亦即看它的领导者到底是由它的成员选举产生的,还是由其他机构任命的。由于次级社会单位隶属于其他社会单位,因此其成员是否被其他社会单位授予

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