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加强地方政府性债务监督 防范和化解债务风险
作者:洪再福  时间:2007/11/21 22:12:00  来源:论文天下论文网
 政府性债务是以货币或其他经济资源偿还的各种负债,是政府机关、事业单位、企业或其他经济组织,以政府名义向国内外或境内外承借或担保,政府负有直接或间接偿还责任的债务。

  政府性债务划分为显性债务、隐性债务两种类型。对于隐性债务往往缺少有效、统一的监测、管理制度,隐蔽性强,已成为政府性债务风险的主要出险区。

  最近几年,地方政府为促进经济发展,改善城市基础设施,逐渐加大了投入力度。在财政性资金投入不足的情况下,招商引资、出卖土地、举债等成为地方筹措资金的主要手段,发达地区和欠发达地区的政府债务余额急剧上升。经济发达地区因地方财力状况较好,政府具有一定的偿债能力,债务余额占国内生产总值和财政收入的比例相对合理,对经济、财政的快速健康发展具有重要的作用。

  以厦门为例,近几年,厦门市贯彻实施积极财政政策,通过融资集资举债,加大基础设施投入,如海沧大桥、环岛路二期、三期等重点项目的开工建设,对改善城市面貌起了巨大的推动作用。员当湖污水改造成功,成为城区改造典范;环岛路的建成和市政绿化率不断提高,获“东方夏威夷”之称,使厦门成为温馨的海上“城市花园”;海沧大桥的贯通,大大缩短了岛内外距离;火炬高科技园、软件园、留学生创业园的相继建设,为经济的持续发展增添新的动力。另外,厦门东通道的建设,又将为厦门“海湾型城市”建设抹上重重的一笔。2003年厦门国内生产总值达760.12亿元,增长17.2%,财政收入达149.22亿元,增长18.2%,因此可以说,相对合理的债务余额,对厦门经济、财政的快速健康发展功不可没。

  但大部分经济落后地区,举债规模偏大,债务余额所占地方财政收入的比例偏高,一旦国家宏观政策调整,银根紧缩,将出现债务偿还困难。

  一、地方政府大量举债的原因

  地方政府大规模举债的原因很多,既有客观原因,也有主观原因,既有合理的一面,也有不合理的一面。主要有以下几点:

  一是转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是形成地方债务风险最主要、也是最根本的原因。

  二是地方经济落后,财力薄弱。为发展地方经济,地方政府通过上级财政借款、银行贷款、土地抵押和工程项目欠款等方式大量举债。但政府在举债时,缺少统一管理和约束机制,多头并举,管理混乱,重债务收入、轻债务偿还,过分依赖上级财政或金融机构,有的甚至存在逃废债务的心理。举债规模过快过猛,是落后地区地方政府债务负担沉重的主要原因。

  三是过浓的政绩意识助长了地方政府的大量举债。地方政府为完成一些不切合实际的增长目标,不顾财力所限,盲目上项目,求速度,大量对外借款,将还债义务推给下届政府,明显的短期行为。

  四是公共企业大量贷款,政府承担还款责任。随着城市规模的扩大和城市人口的膨胀,城市公用事业建设面临着巨大压力,公共投资体制不健全、民间资本准入门槛高,政府用于公用事业的财政性资金已远远满足不了城市发展的需要。公益项目的建设更注重的是社会效益,而不是经济效益,债务的偿还还不可能依靠项目的收入完成,大部分还款责任自然又推到了地方政府的身上,加剧了政府债务负担,使得投资风险不断向地方政府集中。财力匮乏的区县一直是典型的“吃饭财政”、“讨饭财政”,负债累累。

  二、地方政府过渡举债的危害

  第一,地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量,扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低,尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损,给当地财政背上了沉重的负担,也降低了经济增长的素质和质量。



  第二、债务约束软化,恶化了社会信用环境。政府信用是社会信用的基石,地方债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力,财政该支未支、该补未补还直接损害不少企业的利益。地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号,动摇投资与消费信心,使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重。

  第三,高居不下的地方债务积累了庞大的金融风险。地方政府通过对控股或全资的地方金融机构的行政干预,借款垫付地方债务是转轨时期各地普遍存在的现象,地方债务向金融机构转移导致地方金融机构财务状况恶化,金融风险累积。据统计,截至2003年6月末,全国112家城市商业银行贷款余额6523.91亿元,其中不良贷款余额1078.11亿元,占比达16.53%.全行业亏损为55.97亿元,历年累计亏损的有50多家,占到112家城市商业银行的45%,处于高风险状态的有22家,其中13家已经资不抵债。城市商业银行平时的经营普遍受到当地政府的强烈干预,一般地方政府都是城市商业银行的最大股东,向大股东的关联贷款庞大是引发其财务风险的重要原因。

  最后,债务风险是社会稳定的隐患。一些感到财政收入不足、上级财政“补贴”不足、同时无力变相发债或借钱的地方政府或机构,往往情不自禁地利用手中职权向社会强行摊派或收费。个别地方政府及其部门由于无法按期归还银行债务本息或拖欠工程款,使他们疲于应付筹措资金还债,这不仅使政府的正常工作受到干扰,而且影响了政府在公众中的形象。

  三、加强对地方政府性债务的监督

  随着政府性债务规模的扩大,债务总量不断积累,还本付息逐年增大,特别是一些区、县政府超财力举债,偿债能力低,干扰了正常的财政预算管理和预算执行,加强政府债务管理,规范各级政府及其所属部门举借和偿还政府债务的行为,防范和化解政府债务风险势在必行。

  一是尽早出台地方政府债务管理和偿债机制办法,建立政府债务的管理制度,即建立“借用还”与“权责利”相统一的债务管理体制、举债评审制度、偿债责任制和责任追究等制度,进一步规范政府债务管理的举债、偿债程序。同时,建立行之有效的政府债务风险预警分析体系,定期汇总、分析地方政府债务的状况、构成、新债务产生的原因、趋势,以便作出恰当的判断和决策。建立政府债务风险预警分析体系,防范地方政府债务风险。

  二是要对政府债务进行归口管理,克服目前政府债务多头管理、各自为政、债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的现状,由专门的部门统一管理政府债务,明确其职责、权限,赋予相应的职能,发挥管理、监控、预警的作用。

  三是要建立和完善偿债准备金制度。通过多渠道筹集偿债资金,每年有计划地从预算财力和政府预算外资金收入中安排一定比例的资金用于偿债,化解偿债压力。

  四是要调整财政支出结构,清理、界定财政支出范围,对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”,腾出部分资金用于偿债。此外,要加大对财政周转金的清理回收力度,用清理收回的周转金归还借入上级周转金和其他债务。

  五是若遇到偿债高峰期,可适当考虑通过出售、转让部分国有资产来偿债。

  六是不断完善地方债务管理的法律框架,修改和完善我国的法律规定,强化地方政府的举债约束和债务管理,使其与我国经济发展的现状相适应,并尽可能与国际接轨。为了使我国地方债务的发展与控制沿着规范化的方向前进,修改《预算法》、《担保法》等相关法律的工作应当尽早提到国家立法机关的议事日程上来。

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