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银行监管效率理念的嬗变与启示——兼评巴塞尔新资本协议
作者:程吉生   时间:2007/11/21 22:56:00  来源:论文天下论文网

  内容提要 银行监管效率理念经历了从安全优先到效率优先,再到效率与安全融合、互动的嬗变过程。这一理念不仅在世界各国的国内立法中得到反映,巴塞尔新资本协议也有充分体现。效率与安全是辩证互动的关系,处在转型和开放时期的国内银行监管要切实转变理念,多方面采取措施,提高监管效率。

  理念,英语和希腊语拼作“idea”,它是一个哲学名词。在康德看来,理念指纯粹理性的概念。而黑格尔认为,理念是世界的本质,是事物存在的原则和基础,一切事物都不过是理念的外在表现,“事物之所以具有真理性都只是通过理念并依据理念的力量”。那么,银行监管理念是指贯穿于银行监管过程始终,指导银行监管实践并在监管中必须予以遵循和贯彻的原则及精神。确立适当和有效的银行监管理念对于控制银行风险,确保金融体系的稳健、高效运行,实现银行监管的既定目标是具有重要意义的。

  巴塞尔银行监管委员会于1999年6月公布了《巴塞尔新资本协议》征求意见稿,准备用其取代1988年巴塞尔协议。在听取意见和充分讨论的基础上,委员会于2001年1月,再次发布了《巴塞尔新资本协议》(草案第二稿),以在全球范围内征求银行界和监管部门的意见。新协议把最低资本要求、外部监管和市场约束作为银行监管的三大“支住(Pillar),并允许银行采用内部评级法来确定其风险资本要求,此举引起了国际金融界的广泛关注。《巴塞尔新资本协议》是在新的国际金融环境下经过反复讨论和酝酿而形成的,代表着国际银行业风险管理的未来发展方向。协议不仅内容上有创新,而且透出并反映了许多重要的监管理念,对这些理念尤其是效率理念的分析和研究,有助于我们准确把握国际银行监管的最新发展趋势,并用以指导我国银行监管的实践。

  一、效率理念与金融监管理论的嬗变

  何谓效率?《辞海》是这样定义的:①指消耗的劳动量与所获得的劳动效果的比率,或②一种机械(原动机或工作机等)在工作时的输出能量与输入能量的比值。而意大利经济学家帕累托(Pareto)给效率下的定义则是:“对于某种资源的配置,如果不存在其他生产上可行的配置,使得该经济中的所有人至少和他们的初始时情况一样良好,而且至少有一个人的情况比初始时严格地更好,那么资源配置就是最优的。”什么样的(银行)监管是有效率的?Michael H·Moskow教授认为(1999),如果它在实现其追求的目标时,对行业的经营活动造成的附带损失最小,这种监管就是有效率的。为此我们认为银行监管的效率应包括两层含义:一是通过监管保护存款者的利益,促进被监管者市场竞争能力的提高和抗风险能力的增强,并由此提高整个银行业的效率;--是监管当局降低监管成本,提高监管本身的效率。

  效率理念在银行监管领域的确立与近代金融监管理论的嬗变密不可分。1929—1933年大危机使金融市场的不完全性与金融体系的脆弱性暴露无遗,大批银行及其他金融机构纷纷倒闭,这给西方市场经济国家的金融体系带来了极大的冲击。基于对实践的深刻认识和传统理论的反省,建立在市场不完全性基础上的金融监管理论发生了转变,从主张自由竞争和政府不干预,转向限制金融业过度竞争,保障金融业的稳健经营。反映在银行监管理念上即表现为“安全优先”。

  但政府管制并非完美无缺。一方面,宽泛而严格的外部监管使金融机构和金融体系的效率下降,压制了银行业的发展,从而最终导致银行监管的效果与促进经济发展的目标不相符合;另一方面,外部监管作为一种政府行为,其实际效果也受到政府解决金融领域市场不完全性问题的能力的限制,如监管人员不胜任,监管无法跟上金融创新的步伐,监管引发的道德风险以及行政性的外部干预严重扭曲市场机制的正常运行等。20世纪70年代后,随着以“金融压抑”和“金融深化”理论为代表的金融自由化理论的兴起,国际金融领域经历了一次大规模放松管制的过程。在理论上主张放松对金融机构过度严格的管制,特别是解除金融机构在利率、业务范围和经营的地域选择等方面的种种限制,恢复金融业的竞争,以提高金融业的效率。如果30—70年代金融监管理论的核心是金融体系的安全优先的话,(70年代以来的)金融自由化理论则尊祟效率优先的原则,自然,效率优先的银行监管理念也得以确立并被广泛认同。

  进入20世纪90年代,国际金融领域先后发生了墨西哥金融危机以及1997年的东南亚金融危机,因此,金融体系的安全性及其系统性风险再次受到关注,并强调要加强金融监管。但显然,90年代以后强调的金融监管并非是70年代以前的“严格管制”,而是一种审慎性监管。它鼓励金融机构加强内控制度建设,强化信息披露制度,重视通过市场机制来发挥对金融机构的监督和制约作用。也就是说,新的金融监管理论并非是对以往安全性监管理念的简单回归,而是使提高效率与加强安全两者间相互融合与协调,监管的效率理念不仅没有被否认,恰恰相反,其内涵有了全新的拓展。

  二、效率理念:来自各国国内立法与国际层面的分析

  银行监管并非是金融压制和阻碍银行业的发展,而是在确保安全与稳定的基础上促进银行体系的公平、有效竞争。银行管理的目标之一就是创造一种提高效率并鼓励竞争的管理结构,促使银行服务适度化并在市场经济中更好地运作。

  注重效率的监管理念首先表现在国内立法层面上。我们可以看到,近几年来不少国家的监管当局越来越重视金融机构的效率和竞争力问题,并将其明确列为监管的一项重要原则和目标。英国<金融服务与市场法)提出了“好监管”的六条原则,要求在实施监管时必须同时考虑并作为新监管方式的指南。这六项原则是:使用监管资源的效率和经济原则;被监管机构的管理者应该承担相应的责任;权衡监管的收益和可能带来的成本;促进金融创新;保持本国金融业的国际竞争力;避免不必要的对竞争的扭曲和破坏。日本自1994年着手进行的“金融大爆炸”改革后,也改变了过去单纯以安全为主的监管目标而将确保金融体系的安全、活力和金融市场的公正与效率作为自己的首要任务。美国的银行监管也从消极管理走向积极管理。随着70年代至80年代美国金融的平稳过渡和金融创新的强劲发展,美国银行监管当局日益感到放松金融管制、提高银行竞争与效率的必要性,于是推行所谓的积极管理,即管理是为了鼓励金融业的正常活动,促使金融机构更有效率地经营,是决策者合理内在计划的反映。美国1999年11月通过的(金融服务现代化法)也清楚地表明“美国开始将国际竞争,赢得全球市场作为目标”。

  不仅如此,各监管当局采取的监管措施也更加注重发挥市场约束和行业自律的作用,强调银行业内控机制的建立,加强信息披露和透明度,在监管方式上也更显灵活性,其目的就在于通过监管促进银行间有效竞争,提高银行体系的效率。

  在国际层面上,说到银行监管则不能不关注具有全球性影响的国际银行监管组织——巴塞尔委员会,其最近出台的巴塞尔新资本协议是国际金融实践与发展趋势的最新反映,对它的分析和研究是我们把握银行监管理念发展脉络的关键。通过分析,笔者认为该协议在制度设计和规则安排上充分体现了银行监管的效率理念,具体表现在:

  1.从“监管资本”向“经济资本”转变

  在管理系统性风险时,监管的任务就是将“外部性内部化”,即尽可能确保单个的投资决策者不仅将其个人面临的风险,而且将整个社会面临的风险都考虑在内。为了确保每一个投资者在做投资决策时将他或她强加给社会的全部成本都考虑在内,监管当局必须采取措施将社会定价差包括在其对风险的计算当中去。无疑,这对促使被监管者

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