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公共财政覆盖农村问题研究报告
作者:财政部农业司  时间:2007/11/25 15:10:00  来源:论文天下论文网
  「标题注释」为了实际了解当前公共财政覆盖农村情况,客观地研究公共财政覆盖农村的政策,财政部农业司于2003年7月初派出4个调查组赴浙江、陕西、四川、河南进行调研。

  本项研究的一些具体例证即来自4个调查组的调查报告。课题组成员:诸利明、余蔚平、卢贵敏、张岩松、吴振鹏、文秋良、魏维、刘克勇、吕书奇、韩玉、吴孔凡、林泽昌、丁丽丽

  「内容提要」本报告首先探讨了农村公共产品的内涵,在此基础上,结合4省典型县的实际调查情况,描述了当前农村公共产品供给严重短缺的现状,探讨了在转型期公共财政覆盖农村的几个基本问题,进而提出了一些可供选择的公共财政覆盖农村的建议。

  「关键词」公共财政/农村公共产品/财政支出/研究

  实现城乡协调发展、经济社会协调发展是全面建设小康社会的重要内容。改革开放以来,我国国民经济和社会发展有了长足的进步,国家经济实力不断增强,特别是实施积极财政政策以来,公共基础设施建设步伐加快,但社会资源要素和财政资源要素配置主要向工业和城市倾斜,使一度缩小的城乡差距再度拉大,城乡二元结构明显,“三农”问题成为我国社会经济发展的突出问题。因此,实现公共财政覆盖农村,加快农村经济社会发展,不仅对于实现全面建设小康社会战略,而且对于实现中华民族的伟大复兴和整个经济社会的可持续发展都具有重大的现实意义。

  一、农村公共产品的初步界定

  公共产品相对私人产品而言,主要是满足社会公共需要,同时具有非竞争性和非排他性的特点,无法完全或不能完全由市场调节,无法由私人提供。就农村居民的国民性质而言,应该享受同城市居民无差别的公共产品和公共服务,在这个意义上说,农村公共产品和准公共产品的界定同城市一样。然而,由于农业是国民经济基础产业和弱质产业,加之农民是低收入低积累的弱势群体。因此,农村公共产品和准公共产品的范围界定相对城市来讲要宽一些。从农村发展的现实情况看,由政府公共财政覆盖的农村公共产品和公共服务主要包括两类。一类是纯公共产品,包括农村基层政府、村组织的行政服务,农村公共基础设施(乡村道路、清洁饮水)、生态环境建设和保护、大江大河治理、农业基础设施建设(水利灌溉系统、农产品质量安全监测检测系统、农业信息系统)、农业科技进步(基础研究、重大技术成果的中试和推广示范)、农村抗灾救灾、农村公共卫生防疫、农村扶贫开发等。另一类是准公共产品,即农村基础教育、农村医疗救助、农村社会保障、农村科技文化等。

  二、公共财政覆盖农村现状

  从目前财政支出的范围看,公共财政基本涉及了农村所有公共产品或公共服务领域,但投入不足,总体覆盖力度不够,城乡差距较大;区域差异明显,东部地区农村公共基础设施建设和公共服务状况有所改善,中西部地区相对落后,公共财政覆盖范围狭窄,问题比较集中,矛盾比较尖锐。

  (一)农村公共基础设施建设方面

  中西部地区乡村道路条件较差。近年来,国家加大了对乡村道路的投入,1999—2002年,国家累计投入乡村道路资金315亿元(注:有关乡村道路的资料来自财政部经建司的《情况反映》),除此以外,每年财政扶贫资金中的40亿元以工代赈资金也主要用于贫困地区乡村道路建设,在一定程度上缓解了中西部地区农村行路难的问题,但没有从根本上改变农村道路交通落后的状况。目前全国有261个乡镇、5.4万个村不通公路;在全国104.3万公里的砂石路面、土路面及无路面里程中,农村公路就有92.3万公里,占88.5%;还有未纳入统计的村与村之间的简易公路约120万公里。很多地方农村公路晴通雨阻,抗灾能力低,路况差。实地调研的中西部三个县中,河南省西平县尚有29个村未通公路,已通的公路路况较差,通村公路硬化率不到30%;陕西省大荔县有93个村未通公路;四川省三台县目前公路未通村408个。

  部分地区人畜饮水困难,基本生存条件无法保障。2000年初,我国有5020万农村人口饮水困难。其中,2423万人是“八七扶贫攻坚计划”遗留下来的,预计2003年年底解决。其余2597万人是近年来由于气候干旱、水源变化等原因新增的饮水困难人口,这些人口主要分布在中西部地区。实地调研的四个县中,除浙江省上虞市95%以上的农民能够用上清洁的自来水外,中西部地区三个县不仅存在人畜饮水困难问题,西平县有32个村没有解决人畜饮水问题,涉及2万多人;大荔县未解决人畜饮水的村220个,涉及人口33万人,大牲畜7.5万头;三台县目前有102个村6万多人饮水困难,有4个严重缺水村和16个旱山村。除了一部分人饮水困难外,目前中西部地区很多农村饮水达不到清洁饮用标准。农田水利基础设施老化失修,抵御自然灾害能力较弱。建国以来,通过自力更生为主、国家支持为辅,全国共修建5600多个大中型灌区、5万多处大中型泵站、2000万处小型农村水利工程。20世纪80年代以后,由于农田水利建设投资由地方财政承担,投入逐年减少,加上水毁、工程年久失修,灌排能力下降,导致全国每年减少灌溉面积700多万亩。农村税费改革以后,农田水利投资严重不足的问题更加突出,目前我国有2/3耕地缺乏有效灌排条件,8亿多亩水浇地中由于工程不配套,中低产田占了2亿多亩。四川省三台县2/3以上的灌溉面积灌溉方法落后,水资源平均利用率不到40%;河南省西平县自流灌渠基本报废,机电灌溉站无法利用,天旱时能及时灌溉的土地仅占总耕地面积的27.9%。

  (二)农村医疗和公共卫生方面(注:全国资料来自财政部社保司“关于农村公共卫生问题”课题报告)

  无论是在东部沿海发达地区还是中西部地区,城乡医疗和卫生存在着巨大差距。全国而言,在健康水平方面,农村婴儿死亡率是城镇的4倍左右,孕妇死亡率是城镇的2.4倍,农村人均期望寿命比城市低6岁,农村中一些已经得到控制的地方病、传染病如血吸虫病等发病率出现反弹甚至死灰复燃。在政府投入方面,1991—2000年间,政府投入农村卫生的支出690亿元,占卫生总预算支出的15.9%,农村卫生投入10年仅增长48.5%。2000年政府卫生预算投入比1991年增加的部分只有12.4%用于农村。即使在东部地区的浙江省上虞市,2002年财政预算中用于城乡医疗卫生的人均投入比例也在9:1.农村医疗和公共卫生严重落后具体表现在:一是农村医疗条件差,服务能力低。农民就医主要是村级诊疗室、乡镇卫生院、县级医院。相比较而言,县级医院无论在投入或设备条件方面均远远好于村级诊疗室、乡镇卫生院。村级诊疗室的医疗器材仅限于体温计、血压计等,从业人员中9.2%是小学毕业,67.8%是普通初中毕业,仅能诊治一般小病。乡镇卫生院基础设施条件差,设备陈旧,中西部地区大部分为20世纪60、70年代配备的设备;卫技人员中,本科学历以上的占1.4%,大专学历占9%。二是农村医疗收费相对较高,大病统筹合作医疗步履维艰。1991—2000年农民每人次平均门诊费用和住院费用分别由10.9元和473.3元上升到79元和2891元,分别增长了6.2倍和5.1倍,而同期农民人均收入年均增长7.7%。农民轻易不敢上医院,小病拖,大病扛,一旦患上重病,极有可能陷于贫困。据问卷调查,四川省三台县卢溪镇农民看病支出占家庭消费支出的5.31%,古井镇为8.14%,鲁班镇为10.91%,我们走访的四川省三台县几户特困户,大多因病所致,大病已经成为农民致贫的主要因素。现在全国只有10%的村有合作医疗,而且主要集中在发达地区。我们实地调研的县(市),只有浙江省上虞市开始了试点。大病统筹合作医疗由于报销起点高,报销比例低,对农民缺乏吸引力,地方财力有限,也无法坚持这项制度。上虞市大病统筹以3000

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