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发挥政府作用 促进社会教育公平的实现
作者:滕建河  时间:2007/11/21 22:33:00  来源:论文天下论文网
摘 要 从教育财政学视角来看,保证教育经费的充足供给,提高教育资源利用的效率,促进教育公平的实现是政府的责任。文章对教育经费充足、教育效率、教育公平等概念也进行了阐述。
关键词 教育经费充足 教育效率 教育公平 政府责任
  随着人们对教育在社会经济发展和经济增长以及人的发展中的作用认识的深入,教育事业的发展越来越受到重视,教育在社会经济中的地位不断提高。教育通过培养人才,使人具有人力资本为社会经济发展服务。教育还通过提高人的各种素质促进社会的进步,使社会更加民主。上世纪六七十年代以来,各国政府对教育的重视程度空前高涨,通过制定教育培养目标、教育发展规划、教育发展政策和加大教育投入力度来控制教育,使教育发展沿着社会政治、经济、文化发展需要的轨道前进。从教育财政学视角来看,政府在教育中的作用至少有以下三个方面:一是筹措足够的教育经费;二是保证教育的高效率运转;三是促进教育公平。
1 政府应保证教育经费的充足供给
1.1 充足的含义及其衡量标准
  教育经费充足是指“达成一定教育目标所需要的最低投入,它是教育财政学衡量政府教育投资努力程度的重要标准”。教育经济学界对教育经费充足及其衡量标准的认识经历了一个演变过程。20世纪60年代和70年代前半叶,人们用教育经费占国民生产总值的百分比,政府预算内教育经费占财政支出的比例来定义教育经费是否充足。这一衡量标准一方面可以保证数据的国际通用性,便于进行国际比较;另一方面也有利于政府从宏观上控制教育发展的规模和速度,使教育发展在社会经济各部门之间取得平衡。但这一衡量标准也明显存在不足,对不同地区的教育发展水平难以进行横向比较,同时对教育效率问题缺乏衡量,没有充分考虑投入与产出的效果。20世纪70年代末期以来,教育经济学家们针对这一问题从重视教育系统成果的角度,提出了一套新的测定标准,这一新的测定标准得到世界银行认可并已广泛运用。它包括近乎普及的初等教育注册率;充分的初等教育巩固率以及保证中等教育学生数的相应规模和性别平衡;对全体人口高质量的教育以维持人们有文化的一生。即:小学入学率、中学注册率和成人文盲率。我国政府结合本国实际情况,提出了关于教育拨款的“三个增长”的衡量指标。即1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》规定,“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”。随后,在《中国教育改革和发展纲要》和《中华人民共和国教育法》中又增加了“切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长”的原则。应该说“三个增长”的教育拨款衡量标准是我国政府对教育投入规律的深刻认识。它既符合我国的基本国情,也比较容易操作,是一套行之有效的好标准。
1.2 政府保证教育经费的充足供给的原因及措施
  对于政府为什么要保证教育经费的充足供给问题,我们可以从两个方面进行论述。首先,从教育本身来看,我们知道教育通过培养人才来为社会服务,教育的效益不仅具有私人性也更具社会性,教育的收益具有巨大的外部性,也就是说社会是教育的巨大受益者。尤其是人类进入近代社会以来,教育逐渐从社会的边缘走向社会的轴心,对社会发展的推动作用更加彰显。但是教育的发展需要资源支撑,这就需要其受益者社会来投资教育,保证教育事业的健康发展。其次,从政府的职责来看,根据委托——代理理论,公民是委托人,政府是公民的代理人,政府有责任有义务为公民提供包括教育在内的公共事业。这就要求政府投资教育,保证教育经费的充足供给。那么,政府如何保证教育经费的充足供给呢?第一,政府必须制定明确合理的教育发展战略目标;第二,办教育是一种花钱的事业。建立合理的教育成本分担机制;第三,政府必须建立稳定的教育税费来源。
2 政府应提高教育资源利用效率
2.1 教育效率及其量度
  美国制度经济学家康芒斯给效率下了一个较好的定义,他指出“效率是使用价值的出量对劳动工时的入量的比例。”显然,他是借助于马克思的工时概念给效率下定义的。这里的效率不仅有了输入量、输出量的概念,而且包含了时间的概念。教育效率人们通常也用教育产出(学业成绩)与教育投入(如班级规模、投入费用、教师经验、实验仪器设备等)的比值来表示。然而,教育是一个复杂的社会现象。从教育经费投入的角度讲,它包括教育经费在公共财政中所占的比例、教育资源在各级各类教育中的分配以及教育资源在各级各类学校中的配置三个层面。每个层面都存在效率问题,所以对教育效率的度量和评估就显得较为复杂。从教育产出的角度讲,教育产出是学生的能力素质的提高、知识的增进、思想品德素质的完善。通常以学生的学业成绩来替代。然而,学生学业成绩的评估一方面具有较大的弹性,另一方面与教育投入政策的相关程度存在很大的不确定性。根据汉纳谢克的研究,“学校用以提高学生学业成就的典型投入政策(例如降低班级规模,聘用具有更多教学经验或更高学历的教师,提高教师工资以及提高生均费用)并没有显示与学生学业成就具有一致性的关系。”相反,“家庭背景特征似乎比教师和其他的学校投入特征更能全面地预测学生的成就。”这也说明教育效率评估的复杂性。教育效率评估至所以如此复杂,是因为教育过程本身是一个复杂的系统,它不同于企业的简单的投入——产出过程。它包含有复杂的政治、经济、文化等因素,它是教师、学生、家长、学校管理人员共同作用的结果,它还是一个人类个体心理的转化过程。尽管如此,我们仍然不能否认教育投入对教育产出的重要性。


2.2 提高教育资源利用效率的途径
  在我国一方面存在教育资源严重不足,另一方面又存在教育资源利用效率不高的现象。那么如何提高教育资源的利用效率呢?笔者认为提高教育资源的利用效率应从两个方面着手。
  (1)从宏观层面上,政府应提高教育资源的配置效率。也就是说政府应确立合理的教育发展目标,教育发展重点。明确是优先发展高等教育,还是优先发展中等教育,还是优先发展初等教育,还是三个方面齐头并进发展。是把有限的资源有轻重缓急地投入保重点发展,还是平均使用力量。同时,政府应在学校规模、布局以及规格上予以控制,以利于学校规模适度,布局合理,规格齐全。学校规模过大,学生人数增加,师生比例增大,不利于教师与学生的沟通,势必影响教学质量。学校规模过小,师生比很难趋于合理,造成人力资源浪费、相应教学仪器设备,利用效率不高。在资源的配置方式上,政府应采取灵活多样的配置方式,以提高资源的配置效率。既可以沿用计划方式下达,也可以采用市场竞争方式下达,还可以依据项目采用招投标方式下达。
  (2)从微观层面上,政府应简政放权扩大学校办学的自主权,鼓励学校建立多种形式的激励措施,充分调动教职工工作的积极性和创造性,使教育资源能够真正运用到提高学生学业成绩上来。长期以来,我国教育始终在政府的控制之下,学校的办学自主权得不到落实。中等、初等教育虽然实行校长负责制,但校长既无“财权”也无“人权”,校长在学校说话不响,不算数,责任负不起来。高等学校也越来越成为“一个法人的官僚机构”。高等学校作为事业单位,内部人员庞杂,非教学人员比例过大,教学人员所占比例相对较小。势必影响教育资源的利用效率,影响教育成果的产出效率。同时高等学校内部组织机构齐全,等级分明。从纵向看包括校级领导、处级领导、科级领导和一般办事人员。从横向看既有党务部门,又有行政部门,还有后勤保障部门。真可谓麻雀虽小,五脏俱全。从管理学角度讲,这势必造成信息沟通协调困难,容易形成官本位思想,也容易滋长人际关系中的冷漠和不参与意识。从而影响工作效率,影响教育质量的提高。政府应该把学校的办学自主权充分下放给学校,调动校长及中层领导的积极性,让他们把学校的成绩与自身的利益挂钩。努力做到精简机构、精选人员,最大限度地发挥教育资源的利用效率。
3 政府应促进教育公平的实现
3.1 教育公平的含义
  教育公平是社会公平在教育领域的延伸和体现。美国哈佛大学哲学大师罗尔斯提出关于公平的著名的三条原则:第一,每个个人有获得最广泛的、与他人相同的自由;第二,人获得的不均等待遇、其所获得的地位、职位、利益应该对所有人开放;第三,如起始状况(收入和财富分配)不同,处于不利地位者的利益应用“补偿利益”的办法来保证。依据此论述我们可以将教育公平划分为三个层次:教育权利公平,即确保人人都有接受教育的权利和义务;教育条件和机会公平,也就是说学生们接受的教育条件、教学内容、教育经费和师资水平基本相同;教育结果公平,也就是说通过享受公平的教育条件和机会都能够在自身能力和限度的前提下有一个良好的发展。然而,在我国,尽管教育权力平等随着社会主义制度的建立已得到落实,但是由于长期存在的城乡差别和东部地区与中西部地区经济发展不平衡。导致城乡之间,东部地区与中西部地区之间教育投入不同,造成教育条件和教育机会不公平,最终导致教育结果的不公平。
3.2 政府促进教育公平的措施
  首先,各级政府应建立经常性的财政转移支付制度。尤其是中央政府和地方省级人民政府要加大财政转移支付力度,以弥补落后地区对教育投入的不足,保证落后地区教育事业也能健康地发展。事实上,我国城乡之间的差别在很大程度上是政策因素造成的。比如户籍制度、粮油供应制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、住宅制度和婚姻制度等,还有城乡供应不合理的“剪刀差”。目前,虽然这些制度已有所松动,但是它们的影响仍然存在。我国东西部地区之间差距的形成虽然有历史上的原因,但也与改革开放以来政府实行区域重点发展战略,率先开放东南沿海地区并给予一定的政策扶持有关。所以,中央政府应该加大财政转移支付力度,重点扶持农村僻远地区和中西部贫困地区的教育事业,以实现教育公平。
  其次,建立合理的学生资助制度。20世纪90年代中期,我国实行招生并轨缴费上学。应该说这是实施教育成本分担,实现教育公平的有效措施。但随之带来的问题是贫困家庭的子女交不起学费上不起学,造成了新的教育不公平。为了解决此类问题,政府必须投资建立合理的学生资助制度。新中国成立以来,我国政府实行了人民助学金、人民奖学金和学生贷款等学生资助制度。时至今日,学生贷款制度尤显重要,但是学生贷款制度却不完善,存在着贷款面窄、贷款金额低、还款期限短等问题。这些问题解决不好,新的教育不公平就会产生。所以,在新形势下,政府必须建立合理的学生资助制度,以实现教育公平。
参考文献
1 雷万鹏,钟宇平. 教育发展中的政府作用:财政学思考[J]. 教育学报,2002(1)
2 Carnoy.闵维芳译. 教育经济学国际百科全书[M]. 北京:高等教育出版社,2002
3 康芒斯. 制度经济学(上册)[M].北京:商务印书馆,1997
4 杨东平.教育公平的理论和在我国的实践[J]. 教育学(人大复印资料),2001(3)
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