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家庭联产承包责任制的完善
作者:雷慧  时间:2007/11/22 9:43:00  来源:论文天下论文网
[摘 要]家庭联产承包责任制是我国改革开放中一项重大的突破,一度使农民的积极性大大提高,适应了当时生产力的发展。但随着改革开放的不断深入,市场经济的确立与慢慢成熟,这一制度已显些许老态。当年的制度优势不复存在,已呈现出诸如农村土地产权不明晰、权力寻租、生产效益低下等一系列的问题。本文在对这些基本现象研究的基础上,从产权的角度分析了农村土地私有和集体所有的不足,提出了农村土地国家所有权的设想。

  [关键词]家庭联产承包责任制,产权,土地承包,国家所有

  一。家庭联产承包责任制的由来

  土地是人类赖以生存最基本的资源,人类将长期继续在土地上生存和发展。英国古典经济学家威廉。配第曾经说过:劳动是财富之父,土地是财富之母。土地有保障功能、发展功能,尤其对于我国广大的农民来说,土地是他们的命根子。

  新中国成立后,农村土地经历了四次大的变革:

  一是土地改革,把封建土地所有制改为农民土地所有制。农民既获得了土地所有权,也获得了土地的使用权、经营权,这次改革大大解放了生产力,促进了农业生产的发展,但是改革是以国家行政手段而非市场手段推行的,造成了贫富差距拉大,不符合我国当时的国情。

  二是1955年的土地集体化,变土地的农民个人私有为集体所有,实行统一经营,按劳分配,取消土地报酬。农民既失去了土地所有权,也失去了经营权。这种所有制的经营方式,使农民的生产积极性受到挫伤,生产力也遭到破坏。

  三是1958年至1960年的“大跃进”和“人民公社”运动,将土地的农业生产合作社集体所有制变更为人民公社所有制,并由1962年9月27日党的八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》将这种土地制度在全国范围内确定下来。农民完全丧失了土地的所有权、使用权和经营权。在实行这种土地制度期间,土地所有权和使用权高度集中,土地不能出租、买卖,不利于土地资源的合理流动和优化配置。

  四则是在20世纪70年代末80年代初实行的家庭联产承包责任制。其显著特点是“集体所有、分户经营”,讲土地的所有权与经营权分离开来。为保障农民的土地经营权,1982年12月4日,第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”。1986年6月通过的《中华人民共和国土地管理法》,使这一制度更加明确,它规定:“集体所有的土地按照法律规定属于村民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体经济组织所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”这种土地制度并没有从根本上改变土地的集体所有的性质,只是将土地的所有权、经营权分开了。但在当时,对调动农民的积极性、解决农民的温饱问题来说,的确取得了很大的成就。

  二。现行家庭承包责任制度的缺陷

  随着市场经济的发展,土地使用权的流转,现行的土地家庭承包制度的边际效用急剧递减,已呈现出许多问题:

  1.农村土地产权不明晰。现行的农村土地所有制结构是在1962年实行的“三级所有,队为基础”的制度上确定的。“三级”即“组,村,乡”。从法律上看界限十分清楚,但具体到实践中,却无法操作。首先,乡农民集体经济组织事实上不存在。政社合一的体制废除后,无论是在法律规定中还是事实上都不存在所谓的乡农民合作社。因而也就找不到一个代表乡农民集体的组织或机构作为农村土地所有权的代表。这样,法律规定的乡农民集体所有,实际上是无人所有。乡政府作为一级国家行政机关,在法律上不可能成为集体土地的所有者。但由于存在着上述无人所有的缺陷,使乡政府对土地的管理职能与所有权合二为一,集体土地事实上成了国有土地。[1]其次,村民委员会也不能作为农村土地所有权的代表。根据《村民委员会组织法(试行)》第2条规定:村民委员会是村民自我管理,自我教育,自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会不是农村集体经济组织,而是农村群众性自治组织,因而,它不能成为农村集体土地的所有者。最后,村民小组也不能作为农村土地所有权的代表。因为在家庭承包责任制后,村小组的组织基本上解除了,通常只有一个村民小组长充当类似行政村联络员的工作,况且村民小组仅仅是集体经济组织的成员,不是一级集体组织,因而它也不能作为集体土地所有权的代表。

  从理论上来讲,农村集体拥有法定所有权,集体应当可以行使占有、使用、收益、处分的权利,但在客观事实上,我国的集体所有权是一种不完全的权利,农民集体所有权的最终处分权属于国家且集体土地所有权的经济利益得不到保障。最明显的例子就是土地流转过程中的最终处分权和部分经营收益属于国家。

  2.容易产生权力寻租,导致农民利益受损。2003年3月施行的《中华人民共和国农村土地承包法》虽然以法律的形式肯定了农民对土地的使用权、流转权和继承权,以此来保护农村土地承包关系的稳定,但当国家为了“公共利益”的需要必须征用农民的土地时,土地承包合同就成了一纸空文。由于土地权属不清,管理体制不健全,征地制度不规范,近些年来,不少政府为获取土地收益,打着“公共利益”的旗号,一方面用计划经济的办法低价拿走农民的土地;另一方面用市场经济的办法高价出售土地,使国家农民两头受损。另外,土地实行“集体所有,分户经营”之后,国家对农村土地经营的大部分控制权下放给了农村各级基层政权,基层干部掌握着土地发包、调整地价、决定费用收取和宅基地分配等权力,由于缺乏有效的监督机制和能力,就使得乡村干部容易滥用权力,以权谋私;同时,作为土地转让价值的土地补偿费,无法由集体成员的农民直接支配,而被各级基层政权截留,导致了类似其他集体财产的所谓“人人所有,人人无权”的现象, [2]极大的损害了农民的利益。

  3.农户土地经营规模小,生产效益低下。自实行家庭承包责任制以来,我国农村土地基本上按现有人口平均分配,把整块土地分割成许多小块分户经营,田埂、沟堰占了不少耕地。由于耕地面积狭小,农民还在沿用传统手工劳动工具,机械化大生产既不合算,也不可能。这既不利于农业生产规模的扩大,也不利于分工的发展,更不利于农业技术的进步。超小规模的家庭经营使中国农村经济带有浓厚的小农经济色彩,使我国农业生产长期滞留在半自给自足的自然经济阶段,导致农产品成本过高,缺乏市场竞争力,经济效率低下。[3]随着中国加入WTO,外国农产品凭借其价格优势大举进入中国市场,中国农业将由于自身的低效率而受到强烈冲击,农业发展将面临更大的挑战。

  4.阻碍了城市化进程和土地资源市场配置与效率的提高。家庭承包责任制对土地使用权的划分,使农民对所承包的土地产生了恋土情节,农民不仅把集体所有的土地作为解决生活资料的来源,而且当作应付从事不稳定的非农产业带来的风险的一种手段。[4]加上土地对农民的就业保障、生活福利保障和伤病养老保障等功能,许多农民即使已经从事了非农产业也不愿放弃土地占有权,宁愿粗放经营或抛荒。目前,我国大多数农户经营的土地面积在0.5公顷以下,而世界上中等收入以上的国家平均每个生产单位的面积是76.5公顷。[5]我国人均农用地资源高度缺乏,而一些种田能手也为取得规模效益而希望得到更多的土地。换句话说,承包制

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