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国家公务员制度与有效政府
作者:佚名  时间:2007/11/23 12:08:00  来源:论文天下论文网

在当今世界,政府在经济社会发展中的中心地位正在越来越受到人重视。一个有效的政府,对于经济、社会乃至政府发展都是必不可少的。世界各国的经验表明,一个有效的政府,必定是政府职能有限的政府,政府行为依法作为的政府,政府权力多中心配置的政府,政府决策高度民主的政府,政务信息高度透明的政府,自然也是拥有一个精明强干、士气高昂的公务员队伍的政府。而这一切,都有赖于高度发达的现代化的公务员制度。因为有了高度发达的公务员制度,就可以从社会中吸收人才,并通过激励和培训,使人才在政府部门迅速成长。有效政府成功的先决条件就是要争取一流的人才,并使人才能够在政府组织内得以迅速成长。要发展政府的能力,首先在于建立现代化的公务员制度,培养积极主动和精明强干的公务员队伍。因为,“无论是制定政策、提供服务还是管理合同,有效政府的生命力都在与公务员的精明强干和积极主动”。[i]

现代化的公务员制度,起源于英国。19世纪中叶开始的文官制度改革,确立了以考任制为核心的任用制度和以工作实绩为基础的考核制度,奠定了英国公务员制度的制度基础,也奠定了英国现代政府体制的基础。这为英国在国际经济政治事务达到一个半世纪之久奠定了基础。在英国之后,美国、法国、德国等西方发达国家,都开始了公务员制度建设,为其建立现代政府体制奠定了基础,也促进了这些国家经济、社会和政治发展。[ii]

现代公务员制度有很多制度构件,包括录用、晋升、退出、工资激励、权利保障等机制。其在录用方面的特征是,不基于个人关系,而基于个人的才干,通过竞争性的招聘考试。考试可以是全国性的,也可以是地域性的或者部门性的。在晋升方面的特征是,不基于个人关系,而基于个人才干和业绩,业绩优秀者得到适当的奖励。这样,公务员可以长期保持工作的激励,不会过多地考虑取悦于上级或者有权优势的领导人。在工资制度方面的特征是,其工资一般在社会平均工资水平之上,并且上下级之间有相当的差距。高级公务员与低级公务员工资差别较大,可以吸引高质量的人员,并将重要人才集中到薪金较高并且具有战略性的人员。其核心特征是不任人唯亲,通过竞争性的录用、晋升和富含激励的制度确保用人唯贤。

在中国,人事制度也是中国的核心制度。在1993年正式施行公务员制度之前,中国实行的是干部制度。干部制度基本上是一种身份制度,也就是说整个社会分成两种人,一种是干部,处于治人者的位置;一种是群众,处于治于人者的位置,包括工人和农民。一个人一旦取得干部身份,就拥有了与这一身份相关的名誉、地位和福利待遇。除了身份制特征之外,干部制度还有如下特征:

缺乏具体的管理制度。人员任命基本上实行委任制,单纯依靠行政手段任命干部,一旦任命,只要不犯严重错误,就终身享受干部待遇。选拔任用由少数领导决策,组织部门负责实施,带有很强的主观性和随意性,否则就是论资排辈。干部考核只有定性标准,缺乏定量化标准,重视政治标准,忽视业务考核。干部管理缺乏基本的法律规章制度。录用、考核、退休、工资福利、公务员权利与义务等方面,缺乏具体的管理制度。

干部外延广泛。它不仅包含国家机关除工勤人员之外的工作人员、国有企业除工人之外的工作人员,还包括政党、事业单位、人民团体等组织的工作人员,甚至还包括寺庙中的工作人员。这一制度状况适应计划经济时代经济、社会和政治高度一体化的需要,因为在计划经济条件下,政府与企业、政府与政党、政府与事业单位、政府与社会组织,实际上都处于一体化的状态,政府机关工作人员,与政党机关工作人员、企事业单位工作人员和人民团体等社会组织工作人员都是一回事,都是由国家任命、其工资由国家统一支付,都在为国家工作。

1979年末中共中央十一届三中全会决定开始完善和发展干部的选拔、录用、任免、考核、轮换等制度。自此开始,逐步建立了正常的离退休制度,打破了终身任职制,实现新老干部交替正常化;打破干部任用的单一委任制模式,实行委任、选任、考任等制度。在考核制度方面也有了新的尝试。这些实践积累了很多宝贵的经验,并且开始让公开、公平、竞争、考核等观念逐步深入人心,干部人事制度的封闭管理状态有了很大的改变,开始向科学化、法制化、民主化方向发展。

与此同时,鉴于粗放式、千篇一律的干部制度已经跟不上实际发展需要,因为随着城市经济改革、事业单位改革和社会发展的启动和深化,对国有企业、人民团体、事业单位、政治组织和国家机关的工作人员有有必要进行分类管理。在分类管理的基础上,可以针对国家行政管理效率的需要,建立现代化的公务员制度,从而保证国家行政管理的效率和活力。

1992年中共中央十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制。为了适应市场经济建设的需要,干部制度改革也遇到了一个新的发展机遇。因为市场经济改革,必然要推动政企分开、政事分开,也必然要充分发展社会中介组织。在这种情况下,大一统的干部制度显然已经难以适应新的形势,改革干部人事制度,对干部进行分类管理,建立公务员制度,已经是大势所趋。

在这一背景之下,在改革开放以来积累的干部人事改革实践经验的基础上,1993年4月24日国务院第二次常务会议通过、1993年8月14日国务院令第125号发布,1993年10月1日正式实施《国家公务员暂行条例》。自此开始,中国国家公务员制度正式建立。在此基础上,国家人事部还进一步出台了很多重要规章,其中重要的有《国家公务员制度实施方案》、《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员奖励暂行规定》、《国家公务员辞职辞退暂行规定》、《国家公务员申诉控告暂行规定》、《国家公务员职务升降暂行规定》、《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》、《国家公务员培训暂行规定》、《国家公务员职位轮换(轮岗)暂行办法》和《公务员申诉案件办案规则》等。《暂行条例》和这些暂行规定,奠定了中国公务员制度录用、考核、奖励、晋升、培训、交流、回避、辞职辞退、退休、申诉控告以及公务员权利、义务、工资保险福利、需要遵守的纪律等制度的法律基础,国家公务员管理无法可依的局面基本得到了改变。

中国公务员制度针对传统干部制度的弊端,适应改革开放形势,适应市场经济发展需要,也适应有效政府发展的需要,主要表现在如下几个方面:

《国家公务员暂行条例》,规定了国家公务员的范围,包括各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。这为进一步实行国有企业改革、事业单位改革,促进社会发展和政治发展,提供了人事制度的条件。因为在市场经济条件下,企业单位将直接面向市场竞争,企业规模的大小,绩效的好坏,投资的多少,主要取决于其自身的管理能力和市场状况,而不再取决于其行政级别;在市场经济条件下,政府将不再对文化、科学、教育、卫生和体育等公共事业大包大揽,这些单位的投入状况和产出绩效,也将不取决于其行政级别和地位,而是取决于其自身的发展和社会的评价。随着市场经济的发展,社会中介组织,将大量发展,社会组织的发展,是市场经济发展和政府职能转变的必然趋势,它们的发展,也将不再取决于其与政府组织之间的关系,也将不再取决于其特殊的行政级别与政治地位,而是取决于其自身的努力和社会的评价。为了实现政企分开、政事分开、政社分开,不仅要在组织上、职能上分开,更重要的是还需要在人事上分开。让企业、事业单位和社会组织自己根据管理效率和发展的需要,去确立其人事管理制度,去决定其人事管理决策,并自主地实施。

《国家公务员条例》规定,国家公务员

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