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我国证券市场监管困境与对策
作者:张细移  时间:2007/11/21 22:24:00  来源:论文天下论文网
摘 要 指出了我国现行证券市场监管的困境:行政监管失灵,监管权力配置不合理;自律机制欠缺,自律组织监管有名无实;法律体制不完善,惩罚的力度较弱;媒体监管地位与作用不够重视,缺乏法律法规的有效保障。针对这些问题提出相应的政策。
  关键词 证券市场 交易成本 监管模式
  
1 我国证券市场监管模式概述
目前我国证券市场实行的是集中统一的监管体系,即以政府监管为主导,集中监管和市场自律相结合的市场监管框架。
(1)监管主体。在我国证券市场发展早期,赋予中国人民银行进行证券市场监管的职能。1991年由于对证券市场的多头管理和分散管理,出现了黑市交易、操纵交易等严重社会问题,之后建立了股票市场办公室会议制度。1992年10月又成立了国务院证券管理办公室(简称证券办)和中国证监会,并分别赋予了相应的职责。这种监管体制在此后的实际中不断发展和变化,证券办职责侧重于证券市场的宏观管理和变化,证监会则侧重于微观管理,彼此之间存在职责上的重叠和交叉。在国务院机构改革中,中国人民银行依照《银行法》规定,也不再继续负责证券市场的监管,证券办现已撤消。证券监管体制上的变化导致了证监会职责的加强,使证监会成为我国证券市场集中监督管理机构。1998年《证券法》的出台,标志着中国证券监管体制由简单、分散到相对完备和集中统一,也标志着中国证券监管体制的正式确立。
(2)监管法规体系。1998年以前我国证券市场和监管是通过一系列的行政规定,包括全国性的行政法规和地方性法规进行的。1998年《中华人民共和国证券法》获得全国人民代表大会通过,并标志着我国证券市场依法治市进入一个崭新的阶段。《证券法》和《公司法》作为我国证券市场监管的法律基础,和其他证券管理法规共同构成我国证券市场监管法规体系。
2 当前我国证券监管存在的困境
2.1 行政监管失灵,监管权力配置不合理
由于政府的全面干预,导致其“四面受敌”。多元化监管使政府监管者左右为难,所以,尽管证券立法颁布了大量的制裁性规范,但它们真正能够贯彻执行的却相当有限。于是在我国证券市场上出现监管失灵,如上市公司的恶意包装、信息披露不规范、内幕交易、报表式重组等不规范行为难计其数,庄家利用优势和上市公司串通、恶意操纵市场的行为时有发生。另一方面,监管权力配置不合理、行政监管授权不足与行政监管的范围过宽。由于对证券行政监管特点和优势认识不足,我国证券法没有授予证券行政监管机构进行主动执法所需的充分权力,使证监会应有的主动监管的功能和作用没有得到充分的发挥。中国证监会的工作又过多地集中在对证券市场的日常管理上,替代了许多应由自律组织独立的地位和监管的权力。尽管这种情况现在已开始改变,但是证监会功能的准确、精细的定位仍然不够明确,原因在于对行政监管的理论认识尚不到位。
2.2 自律机制欠缺,自律组织监管有名无实
从美、英监管模式的具体实施方式上,我们可以知道,成熟市场的监管要发挥政府和自律两方面的作用,而我国目前的监管则是由政府一方面进行,自律监管机制缺位和自律机构独立性明显不足。
(1)自律监管机制欠缺。由于实行行政监管为主,自律管理为辅,所以整个监管凸现的是行政机关的意志。再加上我国历史上形成的行政权宽泛,法律上设计的自律机构和机制行同虚设。没有真正注意培养市场的自律机构和机制,甚至连证券交易所也演变为政监会的下属机构。
(2)自律机构独立性明显不足。交易所和协会的任免由证监会控制,自律规章如交易所的上市规则、会员管理规则都是证监会制定。我国《证券法》第95条规定,“证券交易所的上设立和解散,由国务院决定”,第100条规定:“证券交易所设总经理一人,由国务院证券监管机构任免”。尽管《证券法》第95、97条还规定:“证券交易所是提供证券集中竞价的交易所的不以盈利为目的的法人”,“证券交易所设理事会”。然而,在实际的运作中,证券交易所的理事会作用非常有限,不能独立发挥作为证交所决策机构和治理机构应有的作用。
2.3 法律体制不完善,惩罚的力度较弱
证券监管的相关法律不完善,给依法治市带来了一定的困难。
《证券法》虽然已经出台并生效,但其中还存在着不完善的地方,与《证券法》相关的《公司法》也存在着可操作性不强的问题。例如,《证券法》规定禁止操纵市场、内幕交易和欺诈客户,违反者处以罚款、警告和停止资格,构成犯罪的要依法判刑,而没有对投资者造成损失进行民事赔偿的条款。虽然我国和大陆法系国家一样有民事方面的成文法即《民法通则》,其中有关于损害赔偿的一般性规定,但缺少对证券纠纷特殊性的对应性规定。而《证券法》将法律责任的重点放在了行政处罚和刑事责任上,对民事赔偿只是作了一些简略的、操作性不强的规定。事实上,在国外成熟市场里,无论上市公司披露虚假信息,或是中介机构违规违法,他们不但会遭到监管机构的处罚,而且投资者还可以控告他们要求赔偿损失。
执法方面,在我国,上市公司、中介机构违规违法后,大多只受到行政处罚,投资者的损失无法挽回,成为最大的受害者。可以说,现有的法律在保护由于被欺诈而遭受损失的投资者利益方面还相当薄弱。另外法院对证券行政监管的司法审查就很难,因为法院自己的证券司法目前还需要证券行政判决作铺垫。这在根本上反映了我国法院证券司法独立办案能力的贫弱。


2.4 媒体监管地位与作用不够重视,缺乏法律法规的有效保障
我国《证券法》没有涉及新闻媒体对证券市场监督的条款规定,中国证监会的法规对证券市场的媒体监督亦无规定。我国没有颁布《新闻法》,财经媒体对证券市场的监督权力只是源于宪法赋予公民和组织的言论自由权。由于对财经媒体监督市场参与者行为和执法机关的监管活动的权力缺乏具体的法律条文作为保障,媒体的报道和批评权得不到充分的法律保护,加上理论认识的不足,使得媒体监督在证券市场监管中的地位和作用长期以来没有得到应有的重视。媒体对证券市场的监管的作用,特别是对行政监管活动的监督作用还远远不够。
3 走出监管困境的对策
3.1 准确定位行政监管的功能,建立集中统一的监管体制
证券市场的监管体系应做到监管机构监管和市场参与者自律相结合,建成一个科学、有效的证券市场监管体制。政府应设立独立的、功能单一的全国证券监督管理委员会,作为证券市场事务的监督管理机关,充分发挥交易所的一线监管职能,加强证券业自律组织的建设,使其发挥更大的作用。在市场监管方面,政府应促进并维护市场的公开、公平、公正性,通过建立充分的信息披露制度、惩罚徇私舞弊违规行为,以提高投资者对市场的信心。政府还应加大力度规范证券市场的中介机构,使会计师事务所、律师事务所、资产评估机构真正发挥其应有的中介作用。
3.2 增强自律组织的独立性,发挥自律监管的作用
根据目前证券市场的现状,我国建立证券业自律管理体系应由两个方面组成,一是政府主管部门,经营证券业务的金融机构和部分个人委员会组成的证券业协会;二是交易所会员自愿组成的证券交易所协会。由以上两个协会担当起证券市场自我管理的重任,规范交易行为。建立独立、完备的证券业自律组织,理清证监会与自律组织的职责。参照国际通行的做法,强化交易所的自律作用,将应属于证券自律组织管理的事项逐步放给交易所和证券商协会,证监会将绝大部分证券市场的监管权力让渡于证券业自律组织。另一方面,政府应该采取各种措施培养自律组织,使其有能力推行自律规章,利用其完整的检查监督程序及合理的惩罚措施来确保会员等市场主体依法运作,在将来成熟的证券市场中,以其成熟的能力进行自律监管,同时政府监管部门在依赖自律组织的监管时,也要履行对自律组织的监管控制职能,对这些组织的市场运作进行严密的监视,以保证他们能有效地行使权力和履行职责,不伤害公众利益,与政府监管部门相配合,共同实现监管目标。发挥自律组织的仲裁功能,使其能高效、简便、专业地解决证券市场大量的小额纠纷。
3.3 健全法律体系,加大对违规者的惩治力度
建立健全证券市场监督法律体系。除了目前正在执行的《证券法》、《公司法》等以外,还应制定其他相关市场监管法律,完善证券市场监管法律体系。一是应抓紧制定《证券市场监管法》,弥补《证券法》在市场监管操作上的程序、方法、处罚等方面的空白,加强在监管政策制定程序、监管政策实施程序、处罚的对象和程序的规定;二是应制定《证券监管机构管理规定》,明确证券监管机关的机构设置、职能界定、人员配备、工作范围等,从法规上进一步规范各机构的权力与责任;三是应制定《证券市场监管从业人员操守规范》,对从业人员的行为进行规范;四是应制定具有可操作性的行政复议、行政诉讼程序。
加大对违规者的惩治力度,是保证市场健康发展的必要措施。美国安然事件后,通过了《萨班斯——奥克斯利法案》,该法案决定成立独立的公众诈犯罪的处罚力度。中国应增加对监管部门的经费投入,增加监管部门的人员配备,以真正落实对监管对象的全程监管,加大对证券欺诈犯罪处罚力度。此外,还应建立全国连网的股票实施交易系统和监控、预警系统,通过法律形式授予证券监管部门必要的查处权力,并在证券监管、银行、法院之间建立统一的协调监管机制,加大对重大违法案件的打击力度。
3.4 建立健全的媒体监管体制,保障媒体的监管权力
  在目前的情况下,如果《新闻法》不能制定颁布,那么在未来修改《证券法》时,应该考虑对媒体监督证券市场各种活动的权力,包括监督行政监管执法活动的权力给予明确规定,证监会也应制定主动接受媒体监督的规定,以增强自己执法活动的公开性和透明性,减少官员假功济私、贪脏枉法等腐败行为的发生,预防腐败造成的监管“失灵”,提高行政监管的执法效率和执法质量。从而充分发挥媒介监督的作用。
  我国证券市场监管的改革和进化,应该以监管权力的合理分配为重点,通过证券法律的修订和完善,加快塑造和培养非政府的证券业自律监管组织;同时在横向上收缩行政监管权力范围,在纵向上强化行政监管案件调查权和即时强制权;加强法院的证券执法(包括案件审理与对行政执法的司法审查)能力,加强立法机关对证券执法的监督,加强媒体的监管权力。最后形成一个监管主体多元化、监管层次多级化,相互协调又制衡的有效监管结构。

参考文献
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