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关于农村金融体制改革中农村信用社改革的思考
作者:张云华   时间:2007/11/21 22:44:00  来源:论文天下论文网

摘要:本文通过当前对农村信用社的几种创新模式及其存在的缺陷以及通过改革给农民带来的好处的阐述,提出了几点意见和看法。

关键词:农村信用社  改革  三农  产权  创新

    农村金融体制和农村信用社改革事关农民、农业和农村经济发展的大局。今年我国金融体制改革的一件大事就是深化农村信用社改革。农村信用社是我国金融体系的重要组成部分,是农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带,在促进农业和农村经济发展,帮助农民发展生产、增加收入等方面,发挥着重要的作用。下面是本人就当前农村金融体制改革中的农村信用社改革的有关问题讨论几点意见和看法。

一.当前的三种创新模式及其缺陷

    进入2000年,在中国人民银行的推动下,农村信用社领域进行了三种模式的试点:原有农村信用社框架内的重组模式;即2000—2001年进行的以县为单位统一法人、组建省联社为标志的江苏模式:股份制模式,即2001年在信用社基础上改组成立的常熟、张家港、江阴三市农村商业银行模式;农村合作银行模式,即2003年4月在农村信用社基础上改组的浙江鄞州农村合作银行试点模式。
    实行县一级法人体制后的农村信用社,仍然沿袭的是农村信用社原有产权结构特征。同时农村信用社实际上是依靠政府的隐形担保而生存,政府通过中央银行实施的监管,现实地演变成为一种行政干预,农村信用社基本上蜕变成准国有银行机构。在这种情况下,中央银行主导下的对作为“准国有”组织的农村信用社的改组,实际上仅是准国有组织内部的改组。这种结构内的修修补补,不是一种有利于产权明晰的重组过程,也不是一种把现行农村信用社进一步推进规范化的合作制的过程。这个过程的实现,没有完成对农村信用社准国有金融机构性质的改变。因此,向县一级法人的过渡,只能算是一种次优选择。
  苏南三市农村信用社,改制为股份制农村商业银行,在明晰产权、强化约束机制和增进绩效等方面的制度绩效明显,但是也有一定缺陷。因为如果在全国范围内统一对农村信用社进行股份制改造,在传统农区和经济欠发达地区必将产生农村金融抑制,作为弱质产业的农业和农村中小型企业,在信贷的效益选择机制面前,必然受到歧视,金融支持不足。同时这种模式并没有解决农村信用社在经营过程中存在的多元目标的冲突问题,中央要支农,地方要发展,监管部门要防范风险,农村信用社自身要生存。这些目标在实现过程中难以保持一致,缺乏单一经营目标造成农村信用社经营思维混乱和经营者的机会主义问题。在这种多重目标的冲突中,地方政府常常通过行政干预获得地方利益,同时向农村信用社转移成本,然后是农村信用社通过问题暴露把成本汇总,形成不良资产和经营亏损,再把这个风险包袱转移给中央,中央监管当局通过履行最后贷款人的职能或某种形式的补贴化解农村信用社的风险,从而增加了改制成本。
    对于浙江宁波鄞州农村合作银行的股份合作制模式,尽管能够实现追求一定盈利和为社员服务并举,对中国大部分农村地区而言均是一种可行的金融制度安排,但是实行股份合作制后,由于自然人股东众多,股权分散,他们对农村信用社的所有权难以体现,这表明农村信用社所有者缺位的旧病仍不能有效避免。

二.增强服务功能

    基于农村信用社存在的主要问题,此次深化农村信用社改革试点,重要的是解决两个问题:一是产权关系;二是管理体制。考虑到我国农村经济发展的不平衡,各地信用社的经营状况差异较大,改革方案提出,要按照股权结构多样化、投资主体多元化原则,根据不同地区情况,分别进行股份制、股份合作制和完善合作制的试点。把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股,为农村经济发展服务的社区性地方金融机构。同时,也要因地制宜地确定农村信用社的组织形式。包括在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社的资产规模较大且已商业化经营的少数地区,可以组建股份制或股份合作制银行机构;在人口相对稠密或粮棉商品基地县,可以县为单位将农村信用社和县联社各为法人改为统一法人;其他地区可在完善合作制的基础上,继续实行乡镇农村信用社、县联社各为法人的体制;加大对高风险农村信用社的兼并重组,对少数严重资不低债的,可考虑予以撤销。
    对于金融机构的设置,银监会有关领导多次指出,农村信用社改革要坚持服务“三农”的经营方向,即使是实行了股份制改造的机构,也要根据当地农村产业结构状况,确定一定比例的资金用于支农,其信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民。与以往不同,此次试点方案明确提出将农村信用社的管理责任交由省级政府负责。需要强调的是,这种管理不是直接干预农村信用社的业务经营活动,而只是间接的、宏观的管理。实践也证明,地方政府对金融业的“过度介入”,特别是农村信用社交由地、县、乡政府管理,容易导致对农村信用社业务经营的不适当干预,冲击农村信用社正常的业务经营。因此,改革方案明确要求,省级政府不能把农村信用社的管理权下放给地(市)和县、乡政府。

三.给农民带来的好处

    1.明晰产权:让农民真正成为信用社的主人
    产权关系是农村信用社改革试点的核心和基础。长期以来,信用社的产权在表面上是明确的,一般认为是“法人产权”,由广大农民、乡镇个私企业入股组成。但实际上,法人产权是一个模糊不清的概念,导致产权边界不明确,产权监护人不落实,产权监护人不固定等情况。“这样一来,入股农民对产权的使用权、让渡权、处置权和收益权等都受到各种禁止或限制,不能形成独立的产权并与信用社建立稳定的利益机制。” 
   以法人为单位改革信用社产权制度、解决信用社“谁出资、谁管理、谁负责”的问题,这是这次信用社改革试点的重点之一。我国各地经济发展水平不一,信用社的经营状况又千差万别,因此,信用社产权改革试点将按照股权结构多元化、投资主体多元化的原则,分别进行股份制、股份合作制和完善合作制的试点,从而明晰信用社产权关系,完善信用社法人治理结构,使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体,让农民真正成为信用社责权利相结合的主人。
    2.理顺体制:让农民的利益得到保护
    长期以来,信用社管理体制多次变更,一直未成定制。信用社和入股农民为此付出了很大的代价。上个世纪50年代初期,信用社由中国人民银行统一管理,50、60年代先后交给人民公社和贫下中农管理;从1979年至1996年由中国农业银行领导和管理,1997年后到中国银行业监督管理委员会成立前又由人民银行管理。 在实际操作中,人民银行同时承担了监管和行业管理职责。这一方面使人民银行超越了有关法律规定的职责范围,另一方面在人民银行的直接管理下,信用社处于一种“保护性陷阱”中,适得其反,影响了信用社的生存和发展能力,最终使广大农民不能得到信用社有力的金融服务和支持。这次信用社改革试点明确将管理和监管职责分开,省级政府负责信用社的管理,国家专门机构负责信用社的监管。从当前各方的情况来看,把信用社交由省级政府管理有利于明确管理责任,有利于为信用社创造良好的发展环境,有利于保护广大农民的利益。过去多年的实践还证明,地方政府对金融业的“过度介入”特别是将信用社交由地(市)、县政府管理,容易导致对信用社业务经营不适当的干预,干扰信用社正常的业务经营。因此,这次改革试点要求省级政府对信用社坚持依法管理,按照政企分开原则,实施宏观的、间接的管理,不能把对信用社的管理权由省级政府下放到地(市)和县、乡政府。
    3.强化服务:让农民切实

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