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从收容遣送到社会救助制度变迁的法理学分析
作者:秦前红 宦吉娥  时间:2007/11/22 10:21:00  来源:论文天下论文网
[摘  要] 本文通过对流浪乞讨人员救助管理制度及其变迁过程的价值分析和规范分析,探讨了新旧制度的转变及衔接问题,同时通过对社会救助制度在实际运行中所遇到困难的实证分析,提出了几点初步的改良建议。

  [关键词] 制度变迁;社会救助

  《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助办法》)的出台和生效宣告了收容遣送制度的终结。在对收容遣送制度的诟病和对新的流浪乞讨生活无着人员社会救助制度(以下简称社会救助制度)的褒扬之后,我们发现新的制度在实行过程中也遇到了困难。因此有必要对城市流浪乞讨人员救助管理制度的变迁作以冷静思考。

  一、基本人权与稳定秩序的角逐-制度变迁的价值分析

  建国初期为了医治战争和旧社会留下的创伤,收容遣送制度就已登上了历史的舞台。而其作为一项正式的法律制度则始于1982年国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的公布(以下简称《收容遣送办法》)。到20世纪90年代,收容遣送制度在执行之中发生了变异。2003年6月公布并于当年8月1日生效的《救助办法》使新的社会救助制度代替了在中国历史上沿用长达二十多年的收容遣送制度。这一过程实际上体现了国家对基本人权的保障和稳定社会秩序这两种价值的选择或者权衡,这种偏好是收容审查制度设立、变异[1](第7页)和废除及社会救助制度产生的内在原因。以下分三阶段阐述:

  第一阶段:1982年至90年代初。

  这一阶段的收容遣送制度是以稳定秩序为优先的价值选择,同时兼有保障基本人权的目的。我国从80年代开始改革开放,随着农村经济体制改革的展开,农村人口向城市流动的问题开始突出,流浪乞讨人员增多,为了维护改革开放的稳定局面,保障城市的公共秩序,国务院于1982年发布了《收容遣送办法》,该办法赋予收容遣送制度合法性的同时,也使收容遣送制度成为一项涉及社会救助、社会教育、社会管理和社会治安的多元性社会事务行政管理工作。收容站一方面继续扮演社会救助者的角色,收容救济因无力自行解决而流落城市街头的流浪乞讨人员;另一方面又扮演者管理者的角色,强制性地收容、遣送影响城市秩序的人员(是否影响取决于执法人员的主观推测)。收容审查制度背负着借助社会救济以保障基本人权和维护治安以稳定秩序的双重职责,正是这种双重的期望为收容审查制度的变异埋藏了伏笔。

  第二阶段:1991年至2003年8月1日。

  这一阶段的收容审查制度以稳定社会秩序为主要价值选择,同时关注收容站的效益,基本失去了社会救济的功能。90年代以来“三农问题”突出,同时城市改革也在推进,社会结构有所松动,大规模盲目无序的流动人口给城市的公共秩序带来了冲击,为了克服治安管理人员数量和能力不足的困境,1991年5月国务院印发《关于收容遣送工作改革问题的意见》,将无合法证件、无固定住所、无稳定收入的“三无”人员纳入收容遣送之列。后来收容遣送人员又扩大到身份证、暂住证、务工证“三证”不全的流浪人员。这样收容遣送制度就单纯地变为治安管理,社会救济的成分基本丧失。

  此外,1996年修改了刑事诉讼法,废止了收容审查制度,产生了管理上的真空,很多地方的公安机关开始利用收容遣送制度解决管理的真空,牺牲收容遣送制度的基本人权保障的价值,以确保社会的稳定秩序。而有了权力的介入,又没有有效的权力监督制约机制,权力滥用就有了可能。

  而收容审查对象扩大化,使收容审查制度发生了严重的经济困难,收容遣送的经费一方面来自民政事业费,另一方面由收容遣送站组织被收容遣送人员生产劳动,以补贴伙食和遣送费用。这样收容遣送站从救济施与的角色转变为以被救助者为谋利对象的角色。效益也成了收容所的价值目标。执行过程中为了追逐利益发生权力越轨也在所难免。

  第三阶段:2003年8月1日至今。

  这一阶段新的社会救济制度取代原收容遣送制度,其所追求的价值目标纯化为保障基本人权,即单纯对生活无着的流浪乞讨人员这一弱势群体实行救助。随着依法治国被确定为我国的治国方略,随着公民权利意识的觉醒,执政党执政方式的转变与成熟,社会物质和经济文明的发展,人权保障越来越成为国家所重视的价值追求,在这种社会背景下,以少数法学精英的倡导为契机,实现了制度的转变。

  从这一制度变迁的过程可以看出,收容遣送制度自产生之日起就承受了太多无法承受的期待:对于执行单位,它是创收的手段;对于公安机关,它是侦察的工具;对于地方政府,它能方便地实现地方利益的保护。为了纠正这一制度的变异,首要的就是要纯化其价值追求,确定社会救助、保障基本人权的价值目标,剔除其他额外负担,使基本人权保障的价值优越于稳定秩序。然而,这样一个问题就自然产生:收容遣送制度废除后留下的真空又有谁来填补,新的社会救助制度会不会又异化为第二个“收容遣送制度”呢?

  二、旧制度的转变及新制度与现行制度的衔接-制度变迁的规范分析

  (一)新旧制度的转变

  首先,从立法视角来看,对照《收容遣送办法》的第一条和《救助办法》的第一条可以清楚地看到收容遣送制度“以维护城市社会秩序和安定团结”为最终目的,而“救济、 教育和安置城市流浪乞讨人员”是实现前者的手段。社会救助制度则以“保障”在城市生活无着的流浪乞讨人员的“基本生活权益,完善社会救助制度”为唯一目的。这一不同反映了立法视角的转变:其一,《遣送办法》关注社会秩序的稳定和被收容遣送人员的义务,《救助办法》关注被救助人员的基本人权需求和规范执法者的职责及政府的社会责任。其二,《遣送办法》是以治安标准衡量救助对象,而《救助办法》是以经济标准衡量。后者比前者中性和可操作,被救助对象在这里是被“平视而非污化”。[2](第9页)这种转变具体体现在以下八个方面:1),制度性质的变化;2),目的改变;3),对象改变;4),手段改变;5),经费制度的改变;6),警察权地位的改变;7),义务责任的改变;8),了结审查功能的改变[3](第10页)。

  其次,从与上位法的关系来看,旧的收容遣送制度下,一方面,《收容遣送办法》作为行政规章其效力应当低于宪法、法律,而该办法则与《宪法》、《立法法》、及《公民权利与政治权力公约》、《行政处罚法》等基本法律的相关内容相抵触①。另一方面,各地依据自身情况制定的具体实施办法则参差不齐,与上位法包括《收容遣送办法》本身都有冲突,更加剧了收容遣送制度在实践中与初衷的偏差与背离。而新的救助制度则与《宪法》第十四条中“国家建立和健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”,及第三十三条中“国家尊重与保障人权”的规定是相契合的。主要体现在以下几个方面:第一,流浪乞讨人员有获得救助的权利。城市中的流浪乞讨人员只要符合“生活无着”这一条件,就有获得国家和政府救助的权利。具体体现在:1)、《救助办法》第七条规定,受助人员有权获得符合食品卫生要求的食物及符合基本条件的住处;2)、《救助办法》第七条规定,受助人员在站内突发急病的,有获得及时送医院救助的权利;3)、《救助办法》第十条规定,救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用,不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动;4)、《救助办法》第七条规定,对没有交通费的受助人员,在返回其住所或者所在单位时,有免费获得乘车凭证的权利;第十一条规定,受助的残疾人、未成年人、老年人有获取照顾的权利,对无家可归的,由其所在地的人民政府妥善安置。第二,流浪乞讨人员享有人身自由权。《救助办法》采用了被动接受求助的方式,只要符合救助的条件

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