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城乡一体化的社会保障体系
作者:徐晓军  时间:2007/11/21 21:33:00  来源:论文天下论文网
   摘要:本文从分析中国城乡社会保障的现状出发,认为中国城乡社会保障体系运作的基础是农村的“土地保障”,并以农村的“土地保障”及社会保障的城乡差别为后盾,通过农村青壮年的城市化不断优化城市的人口结构(或者说在延缓城市人口结构上的老龄化速度),使城市的社会保障得以实现,而不合理的社会阶层结构与不合理的城乡人口比例是城乡一体化的社会保障体系建设的主要障碍。因此,文章进一步认为,城乡一体化的社会保障体系的真正实现,只能通过加快城市化、改善整个社会的阶层结构从而提高整个社会的扶养比,同时改善城乡人口的比例,使农民在市场中与市民处于平等的竞争地位,才能真正增加其收入,从而实现社会保障体系的城乡一体化。 
    关键词:城市化 社会保障体系 一体化

    近年来我国的“农村社会保障”有了较大的发展,如在农村推行医疗保健制度、农村社会养老保障制度和计划生育保险等等,而根据社会保障的基本特征,目前我国在农村实施的任何一种“社会保障”项目都不完全符合社会保障的基本特征,因此从严格意义上讲,它们都不应该归属为社会保障,而是社区保障。无论是农村医疗保健制度、或是农村社会养老保障制度或是农村计划生育保险都是在一定社区范围内,以本社区居民为保障对象的一种福利制度,与社区经济发展水平紧密相联,因为它们都不是一种由国家强制实行的全国范围内统一实施的保障制度,也没有国家财政的支持,更不属于国民收入分配与再分配的一种形式。这种城乡有别的“社会保障”体制是有违社会公平的,因此,建立城乡一体化的社会保障体系就势在必行。

    一、城乡社会保障体系的现状

    (一)中国社会保障的前提:城乡二元分割

    我国80%的人口在农村,但农业所创造的国民收入仅占国民收入总额的30%,而20%的城市人口却创造国民收入的70%。发达的城市经济与欠发达的农村经济同时并存,现代工业与传统农业同时并存,这是典型的二元经济结构。

    由经济二元结构决定,我国过大的城乡差别制约着社会保障总体水平的提高。占人口20%的城镇居民享受89%的社会保障经费,而占人口80%的农村居民的社会保障仅占全国保障费的11%。城镇已初步建立了较高水平且完整的社会保障体系,养老保险金已基本实现了社会统筹,建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式,医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险,都在原有的制度上进行了改革和逐步完善。而在广大的农村,仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点、以家庭保障为主体的社会保障,除养老保险和医疗保险进行了改革试点以外,其他保险项目基本上没有建立起来,城镇的社会保险覆盖率已达90%以上,而农村覆盖率不足2.4%。这种城乡社会保障发展水平的客观差距,具有深刻的经济和社会背景,在一个相当长的时期内是无法改变的。

    (二)中国社会保障的基础:“土地保障”

    广大乡村农民的经济收入无一定保障,主要依当年的农业收成好坏而定,农业收入几乎成为农民的唯一经济来源,土地亦成为农民赖以维持生计的最后依托。而我国是一个人口众多、土地资源有限的农业大国,“靠天吃饭,靠土地为生”是农民数千年来世代相袭的传统,从这个意义而言,土地就是农民赖以生存的“命根子”。自改革开放以来,由于“联产承包责任制”政策在农村的全面贯彻落实,打破了计划经济体制下形成的“一大二公”的农村经济格局,使农民拥有了自己的土地,极大地调动了农民的积极性,同时也在一定程度上加重了农民对土地的依赖感。 改革开放以来,以农村联产承包责任制为龙头的改革为农民铺就一条通向富裕的大道,以农业生产为基础的多元化生产经营方式构筑了农村经济的基础,但农业收入仍然是农民收入的主要来源。据有关资料的统计显示,我国农户生产性纯收入的构成发生了很大的变化,其中非农业收入呈逐年上升的趋势,由1980年的17.0%上升到1992年的43.2%,农业收入则呈现逐年下降的趋势,由1980年的83.0%降至1992年的56.8%。<1>可见,尽管农民的非农收入增长较快,但是,农业收入目前仍是农民收入的主要来源,靠土地谋生仍是绝大多数农民的理性选择。

    (三)中国社会保障的实现机制:农村青壮年的城市化

    改革开放后,大量的农村青壮年或通过特定的社会流动渠道定居城市或进城打工,城市化的进程明显加快。青壮年的城市化带来了两个方面的效应:一方面,农村青壮年的城市化使城市的扶养者与被扶养者比例减小,城市社会保障中的大量空账也因此而变得充实起来,从而保证了城市社会保障体系的运行。可以说,农村青壮年人口的城市化时刻在优化或者说在延缓城市人口结构上的老龄化速度,正如外来人员对超级村庄经济的发展造成负担轻于国有企业形成优势一样。<2>另一方面,由于农村人口有土地作最后的保障,加之农村基本保障水平极低,城市化后的农村青壮年,只需少量的经济扶助就可以实现自己农村亲属的基本保障,一般情况下,城市化后的农村青壮年对农村亲属的扶助主要在于他们加强了这部分农民抵御风险的能力。

    正是借助于这种城乡保障水平上的差别与农村广泛存在的“土地保障”,城市化后的青壮年,支持或者说延缓着城市老龄化进程,即通过城市统一的群体或者说集体的转移支付方式——城市社会保障系统,为城市社会保障体系做出了自己的贡献;另一方面,他们又通过非正式的个体间的亲友馈赠方式支持着部分农村人口的基本保障运行。显然,这种方式的运行,是由城乡社会保障二元化、农村社会保障的低水平共同决定的。 从以上分析我们不难发现,从总体上来看,农村为其城市化的青壮年提供了抚养、教育等相关费用,即在这些城市化的青壮年的身上积累了大量的人力资本,显然,这并不是一个小数字,而这些人在城市化以后,借助于城乡差别,实际上给农村所做出的是不对称的回报。换一个角度来说,实际上是由农村投资,而同时由城市和农村共同来收益,甚至是城市收益大于农村。所以,从社会保障体系的资源上来说,城市化的过程就是农村资源凝结成人力资本的形式向城市转移的过程。 因此在某种程度上可以说,城市化这一机制,使城市化的青壮年在支持城市社会保障运行的同时,也支持了农村基本保障的运行。

    二、城乡一体化的社会保障体系的实现障碍之一:不合理的社会阶层结构

    “社会保障,是社会(国家)通过立法,采取强制手段对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金,对基本生活发生困难的社会成员给予物质上等帮助,以保证社会安定的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。社会保障是社会成员应享有的基本权利,是国家应履行的确保社会成员生活权利的一种法律制度”<3>。而社会保险在现代社会保障体系中居于核心层次,一般由疾病、生育、工伤、残障、失业、老年和死亡等保险项目组成,其中老年、疾病及失业等项目居于最重要的位置,并成为各国发展社会保障事业的重点。但不论社会保障的项目与内容有多在的差异,社会保障的对象主要是社会的弱者及潜在的弱者。

    社会从传统向现代的转型,从社会阶层结构上来看,主要是一个从金字塔型向纺锤型转变的过程。所谓金字塔型社会阶层结构是指社会的上、中、下三个阶层的成员从上至下逐渐增多的一种结构类似于金字塔的形状,而纺锤型的社会阶层结构是指社会的同样三个阶层的成员中,中层的成员多,而其它两个阶层的成员比较少的一种阶层结构。目前,单从城市或农村内部的阶层结构上看,二者都呈现出一种纺锤型的结构,但从整个社会即城乡一体的角度来看,我国的社会阶层结构还是一种金字塔型的结构,因为我们还存在一个巨大的农业劳动者阶层。在理想情况下,我们将金字塔型社会的上、

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