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中国现代国家的构建、成长与目前情势
作者:贺东航  时间:2007/11/21 22:16:00  来源:论文天下论文网
摘要:本文从地方的案例来考察现代国家构建的两个主要层面——现代行政科层制发展与社会生长的历程,厘清改革开放以来中国国家转型历程中存在的一些误区。 作者认为,由于中国发展的复线状态,使得学术界在解释和研究中国问题时往往出现错位。例如在国家与社会、国家权力与国家能力、现代官僚制与新公共管理的知识体系中,其理论基础无不与现代国家构建的知识相关。然而,学界却鲜有人提升至此高度,凸现了理论界关于现代国家体制构建的学术积累仍有许多重大疏漏。因 此,学习如何构建现代国家体制并精益求精,乃是攸关未来中国发展的核心议题。

  2004年底,法兰西斯?福山在完成《历史的终结》和《信任》两部巨著七年后,再次为学界带来了震憾,其宏作《国家构建》(State-building)①一书展示了一个全新的政治学研究视野。福山的转向 值得注意,他认为“历史之终结”并不是一个自动自发的过程,必须以治理健全的政治实体(国家构建)为先决条件。② 书中的一些观点印证了笔者近十年来在东南沿海J市所观察到的结论,③让我重新认识到中国国家转型进程中复杂的社会与政治层面,给笔者以深刻启发。本文拟从 东南沿海一个地方的案例,考察改革开放以来中国现代行政科层制发展和社会生长的历程,用“国家构建”这一理论来弥补国家与社会、国家权力与国家能力、现代 官僚制与新公共管理知识体系中可能存在的疏漏,并从马克思·韦伯、迈克尔·曼和法兰西斯?福山④三位大师的著作中汲取广裘的知识资源,以因应中国现代国家 构建中面临的挑战。

  一、现代行政科层体制与国家构建:政府力量的成长

  现代国家或者说民族-国家是衡量现代性的最 重要维度,也是迄今为止人类创造的最有效的政治组织单位,其构建是一个公共权力不断寻求国家与社会、市场关系合理化的持续性历史进程。这种持续性不仅体现在单个民族国家发展的过程中,而且体现在诸多民族国家发展的共时性和历时性上,可以这样认为,现代社会的本质特征之一就是现代国家的兴起。 ⑤ 就现代国家构建的历史经验来看,其基本构件有五个要素:(1)核心的能动者;(2)现代行政科层制的建立;(3)可持续的财政;(4)社会生长(市民社 会);(5)宪政。⑥ 限于篇幅,本文将就第二、四两个构件与现代国家建构的关系作考察。

  在现代国家构建中,完备的现代行政科层制建 立是最重要和基础的构件之一。韦伯曾指出:官员制度的科层化(或官僚化)⑦ 是国家现代化“明确无误的尺度”,“纯粹的科层体制的行政管理……一旦实施充分的科层制,就属于最难摧毁的社会实体”。它不仅是社会分工深化在政治领域中 产生的结果,而且充分体现了国家构建的合理化。⑧ 这种行政科层制度的一些基本特点:第一,各部门有依据规则、法律或行政章程而确定的权限;第二,官职层级制与审级制有一套明确制定的上下关系,上下级必须 遵循法律秩序的一般原则及由其设置的行政程序;第三,职务运作以原本草案形式保留下来的文书档案为基础,以幕僚与各种书记所组成的部门为平台;第四,职务活动以专业训练为前提;第五,科层制支配制度具有严格的可操作性、稳定性和可预期性。⑨ 概括而言,其特征为层级制、连续性、非人格性、专业化。

  改革开放以来,韦伯意义上的现代行政科层制在中国取得了相当大的成就。为了避免从宏观理论的演绎上或泛道德化的解说,下面笔者以东南沿海的J市⑩作为具体地展现这一成就的“现实样本”。

   J在传统时期曾处于国家的控制边缘,海洋型商工文化和民间社会较为活跃。改革开放之后,J曾以其独特的农村工业化方式被中国社会广为重视。它之所以可以 成为研究韦伯式现代行政体制成就的一个典型意义的样本,是因为在近三十年的发展中,J完成了由农业县到工业县再到中等城市的过程,相当契合现代化是科层制 成长的“供应器”这一生长逻辑。从上个世纪90年代中期以来,笔者多次到J作实地调查,收集丰富的文献资料,观察这一区域经济发展中的政府职能与社会生长 的互动,试图揭示现代国家在地方的构建与成长历程。

  揆诸J在建国以来的政权发展史,可以看到,统制主义时期J县的行政体制表现为官僚制的不稳定和政权结构的“一元化”。由于J县地处前线,政府的组织和行为在一定程度上受军事建制的影响,在文革期间,革命委员会的成立又把各种管理职能统 一起来,取消了原来分工较明确的部门,破坏了政府科层制的建构,而武斗的地方化曾一度导致国家对暴力不能有效的垄断,加上计划时代的J县经济结构单一、社 会事务简单,因此,依靠社会分工和市场经济“供给”建立起来的现代官僚科层制在当时尚未成形。

  1976年“文革”结束后,J县原有的 机构被陆续恢复,并随着改革开放的发展增加了一些新的机构。1978-1983年,县政府、县人大、县政协、县法院、县检察院、县纪律检查委员会陆续建 立,分别承担了国家政权运行的不同功能。而党政“五套班子”的重建则体现了权力体系内部的分工,构成了地方国家11运行的基本框架。而县以下的政治组织也 开始改革和增加,原来被统一在一起的政治、经济功能被分开。作为国家政权体系中居于基础和末梢地位的乡镇政权,陆续建立了乡镇党委、人民政府、工商联、人大主席团,在制度形式上实现了党政分工,各种职能部门先后落户乡镇,与乡镇所属机构共同构成了国家控制社会的网络。

  值得注意的是,县政府的行政科层组织生长和完善最快。从J市近三十年的政府部门设置的沿革来看,有三个基本特征:一是政府系统的权力和地位相较于统制主义时期的状况,有了很大程度的提升;二是职能部门的数量在总体上呈增加趋势,这反映了政府内部分工的深化和政府对社会经济管理深度和广度的增强;三是社会管理部门和宏观经济 管理部门的不断加强,这反映了政府的社会经济管理方式的逐渐改变,这些特征在J市的第二次创业时期表现尤为明显。12

  1992年后,J开始撤县建市,由工业化向城市化转变,经济保持高速增长,13其社会经济结构日趋复杂,J市开始面对一系列新的问题:市场秩序混乱、假冒伪劣产品泛滥、交通与道路网络不足、城市排放系统不全、工业与环境事故频发、劳资关系紧张、犯罪率上升等等,使政府的业务量陡然增加。在此背景下,J市地方政府逐渐从幕后走向前台,活跃于经济社会事务各个领域,动员资源去实现国家的、社会的及它自身的目标,在这一过程中,现代行政科层体制也随现代化进程加快而不断完备。

   在二次创业时期,随着J市经济发展与社会事务增多,政府作为上层建筑适应经济基础的变革,增加了相应的职能部门。新增的部门涉及能源通讯、环境保护、劳动监察、金融管理等,还有因J市经济迅猛发展而进驻J市的部门,如海关、检疫局、民航、机场等,表明了聚集在J市区域内的政府力量迅速增长。

   在增加的政府机构中,与社会经济有密切关联的有生产力促进中心、市政府采购中心、土地档案室、城监大队规划中队、企业调查联络站、建筑工程招投标中心、流动人口办、土地储备中心、博士后科研管理中心等,这些机构成立后都挂靠在某些局办下面。还有许多带有官方色彩的机构,如食检所、质检所、实验室等。由于 J市卷入了与全国各地和其他国家和地区更广泛的贸易网络中,J市在与其有密切关系往来的几个省市设立了办事机构。总的来说,虽然1992年后确立了社会主 义市场经济体制,J市取消或合并了一些不必要的部门,但增加的数量远大于取消的数量。

  二次创业时期,一些政府部门的职能明显强化,而 且在职能上分工更细,这些强化和扩展的职能部门包括如下领域:基础设施

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