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美国的民主政治与决策效率
作者:张旺  时间:2007/11/23 12:00:00  来源:论文天下论文网

摘  要:权力分散是美国政治的一个重要特征,但体现美国式民主的分权体制也造成了政府决策效率低下的结果,其负面影响日益引起人们的批评与关注。民主政治在可能导致决策效率低下这一消极后果的同时,也包涵了许多积极的因素:首先,在现代社会,民主已经成为政府统治合法性的基础;其次,广泛的政治参与在程序上有利于公共利益的界定;最后,民主政治可以使社会在稳定的基础上进行渐进的变革,因此,不能因为强调效率而否定民主。决策效率不高既是美国民主政治的体现,又是民主政治所付出的代价。

 

关键词:美国政治;决策;民主;效率

 

美国建国虽然只有两百多年,但其成为世界第一强国的时间已超过半个世纪。两百多年来美国社会的发展和稳定,虽然原因是多方面的,但民主制度功不可没。与此同时,人们也对美国的政治制度提出诸多的批评,其中较有代表性的一点就是决策效率的低下,因为政府无力决断的状况已经很难适应当今社会飞速发展的现实。

 

任何一种社会制度的形成,都有其深层次的根源。政治制度的产生除了相应的生产力水平外,也离不开它赖以形成的历史传统、社会生活、文化背景和占主导地位的政治哲学。本着这样的方法和原则来研究和考察美国的政治制度,将有助于我们更充分地了解美国政治的利弊得失。 

 

一  

 

美国是典型的资本主义民主制国家,民主的价值观和原则在美国的政治制度和政治实践中主要体现为三权分立、代议制、政党政治、利益集团政治、新闻自由和公民权利等。美国政府机构包括立法、行政、司法三个系统,每个系统起着各自的作用,同时又相互制约,它们是直接的政策制定者。另外美国又是一个权力多元化的社会,各种社会力量如政党、利益集团、媒体同样参与政策制定。现代美国政治学家罗伯特·达尔认为,美国是典型的多元民主政体国家,在多元民主社会,人们生活在不同的利益集团中,民主的决策“并不是一个许多人在特定的政策上联合起来向政府庄严进军的过程,而是集团之间的稳步的妥协过程。”[1](pp.414-415)美国多元民主的特征是权力分散,或曰权力中心的多元化。因此,美国的政治生活表现为多个权力中心相互作用的过程和结果。

 

    民主政治的一个重要原则是“多数统治”,但由于美国的政治过程是由一批权力中心的运作来体现的,而且美国的权力中心还有进一步增多的趋势,因此,在美国政治中,要想在某些重大问题上获得一致意见,迅速、及时地制定有关政策,确实不是一件容易的事,这样一来,决策的效率不可能很高。比如,美国的社会福利和社会保障制度产生于30年代罗斯福总统的新政时期,该体制取得了一定成就,但也积累了很多矛盾。克林顿入主白宫伊始就矢言要“结束目前的美国福利制度”,并把医疗改革和福利改革当作他任内两大社会改革目标,先后提出了对它们的改革方案。但由于现行的社会保障体系涉及无数集团的利益,健康保险业对改革方案的反对最为坚决。利害相关的集团进行了激烈的争论,并由此发展成党派之争,国会和总统之间相互拆台,到克林顿卸任时,他的医疗保险改革计划也未能实现。

 

另外在环境保护的立法、枪支控制等问题上,也能为美国政府决策效率不高的弊病找到许多佐证。其中枪支控制问题尤为特出,虽然民意测验表明60%的美国人赞成制订法律控制枪支,但有关枪支控制的立法迟迟不能通过。美国的枪支泛滥已成为一个严重的社会问题,“目前,美国私人拥有的各种武器已超过两亿件,并且以每年100万件的速度增长。美国的持枪犯罪率一直高居世界各国之首,而且枪支犯罪造成的损失也是惊人的,每年约有6740亿美元。”[2](p.206) 近年来美国发生了多起枪杀案,加剧了人们对这一问题的担忧。枪支泛滥已对美国社会的治安、稳定以及公民的合法权益造成了很多负面影响。

 

    当效率与政府决策联系起来时,这一概念有两层含义:一种是将一个计划或想法付诸实施的有力行动的能力;以及在尽可能考虑现有信息的情况下作出决定的能力。[3](p.231)在当今的信息化、全球化时代,同其他国家政府一样,美国政府也遇到了许多新问题,对这些问题的处理需要政府部门作出迅速、及时的反应,这样对政府决策效率的要求就随之提高。因此人们就很自然地怀疑美国政治能否应付高科技时代的种种挑战。许多人对美国政治的应变能力持怀疑态度,并建议各种各样的改革方案。这样就提出了一个非常有趣的问题,即在美国政治中民主与效率之间是否构成一对矛盾?

 

 

     从表面上看,在民主制度下任何一项政策要获得多数同意是很困难的,决策效率不可能很高。但进一步分析和研究后发现,问题并不这么简单,本文试图从以下几个方面来论述美国政治中民主与效率的关系。

 

(一)  民主政治是政府合法性的基础

 

    “西方政治思想史描绘的是一套价值——正义、自由、平等和私有权神圣不可侵犯——的发展和阐发。 因此,人们一直关心在多大程度上制度促进这些被认为是政体之核心的价值。”[4](p.1) 美国政治中最重要价值观是自由,帕特里克·亨利的名言“不自由毋宁死”成为美国独立战争时期殖民地人民反抗英国控制和争取独立的思想武器,这一价值观背后的政治意识形态是自由主义。自由主义是一套关于个人、社会、国家关系的理论,它对美国政治产生了极其深刻而持久的影响。自由主义的基础是个人主义,个人主义强调个人的自由、个人的参与或个人的经济活动,认为个体的性质决定集体的性质,这种秩序规定了个人与国家、自由与强制的关系,规定了公共权威强制力的适用范围,也包含了规范个人与权威关系必不可少的法律结构。

 

     在美国的早期建国者们看来,自由乃是与生命等价的。然而,自由与权力的关系,又是困扰人类的一个永恒难题。美国人政治心理的一个基本特征在于,人们一开始就对绝对的和无限的权力疑惧重重,坚持认定权力乃是自由的天敌,大力倡导“有限政府论”,有“美国宪法之父”美誉的詹姆斯·麦迪逊在1792年曾经说过:“在欧洲,自由的宪章一直由权力来授予。美国则树立了一个后来为法国所效仿的榜样,即权力的宪章由自由来授予。”[5](p.131)“权力行使是实现西方制度理论家的社会价值的关键;他们所关心的是这样一个问题,即要保证政府的权力行使受到控制,以便政府的权力行使不致摧毁政府权力有意促进的价值。”[4](p.1)

 

      在美国的政治中,“个人自由和保障公民的权利”这种价值取向是第一位的,“民主则表现为一种工具性的价值,是保障个人自由最有效的手段,或者说从个人权利观点来看民主制度最具有合法性。”[6](p.204) 正因为如此,民主已成为“美国政治文化的核心组成部分,它决定了美国人对政府和政治的立场和看法。”[7](p.16) 从洛克提出政府的合法性来源于被统治者的同意以来,这一原则一直被西方政治学界奉为圭臬,在视自由为生命的美国尤其如此。因此,在国家问题上,美国政治承认国家存在的必要性,但把国家看作人类过一种共同的、有秩序的生活而不得不付出的代价。为了将这种必要的代价限定在较小程度,美国政治致力于限制国家的权力和职能。“限制的途径有两种:第一,以分权的方式造成国家权力机构之间的内部制衡,从而防止出现专断权力;第二,限制国家权力的活动空间,强调个人与公民社会的权利。”[6](p.224) 简言之,就是建立三权分立的民主宪政体制,同时使政府的权力向社会扩散。限制国家权力的种种措施又反过来成为政府决策效率不高的制度基础。

 

      决策的高效意指政府及时、迅速的作出决定,从而保证政策的有效实施。从历史上的政治制度看,专制制度的决策效率是最高的。但问题在于,一

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