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农村教育融资问题研究
作者:佚名  时间:2007/11/23 15:31:00  来源:论文天下论文网
这也是中国近年来农村教育融资发展现实所提出的基本要求。在乡村基础教育融资方面,虽然建立起了一个以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制,但还存在许多缺陷和问题,主要表现在: 
第一,政府基础教育重视不够,教育投资主要投向高等教育,基础教育投入经费比率下降,义务教育经费缺口较大。诺斯(North 1990,P80)在其《制度、制度变迁与经济绩效》一书中指出,投资于生产性知识的制度激励缺乏是一种普遍的现象,即使是在发展中国家也是这样。在发展中国家,政府即使要投资教育,也常把投资错误地诱导向高等教育,而不是比高等教育有更高社会回报率的初等教育。如果市场不完善,投资的私人回报率太低,不值得投资,就应该(在初等教育领域)给予应有的公共投资,这些投资可以获得较高的社会回报率。但事实是,政府往往忽视这些领域的公共投资,并由于行动者不健全的教育投资意思而对教育领域的投资形成误导。改革开放以来,中国政府基础教育经费投入总量呈逐年下降趋势,财政性教育经费支出占GDP的比例在2%左右,大大低于发达国家(5%~6%),与发展中国家(3%~4%)也有差距。国家财政性教育经费总额中,义务教育所占比例从1991年的58.2%下降到2000年的53.8%。义务教育投入中,财政预算内拨款所占比重也不断下降,由1994年的58.5%下降到1998年的53.9%。普及义务教育呈现较大的资金缺口(表1),农村义务教育资金缺口就更加突出。

1:普及义务教育的资金缺口

缺口项目

缺口资金(亿元)

拖欠教师工资

76.68

中西部贫困学生费用减免

30

教育费附加取消后的资金缺口

165

“普九”达标财政资金投入

354

  

625.68

资料来源:(刘尚希等,2003)。



      第二,各级政府的事权和财权不对称,财政体制内教育经费的分配不合理,中央在全国范围内在基础教育领域没有提供有效的专项转移支付。我国义务教育法及其实施细则规定,地方各级人民政府按照国务院的规定,在城乡征收教育事业费附加,主要用于实施义务教育。农村教育附加由乡级人民政府负责统筹安排,主要用于支付国家补助、集体支付工资的教师的工资,改善办学条件和补充学校公用经费等。实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金,在农村由乡、村负责筹措,县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。这意味着,如果县乡义务教育经费不足,上级政府必须提供辅助性的转移支付。实际的操作结果是乡镇政府主要负责提供基础教育,而许多贫困的县和乡镇,其财政不足以支撑本地农村基础教育体系,而上级政府对县乡政府在农村教育供给方面的辅助性支持很少。据有关调查分析,全国义务教育投入中,乡镇负担78%左右,县财政负担约9%,省地负担约11%,而中央财政只负担2%左右。鉴于我国许多县乡较为贫困,这意味着中央政府在全国范围内没有提供有效的专项转移支付。地方财政收入太少,而负责的事务太多,不对称的财权和事权,是农村义务教育经费短缺的重要制度原因。中国的义务教育经费总量中,政府财政预算内拨款所占比重只维持在50%-60%之间,而对于非义务教育的高等教育,政府却负担了70%以上的经费。在基础教育中,农村小学和初中的平均经费都大大低于全国平均水平。 
第三,教育收费使得农民负担沉重。上述教育法规的具体规定实际上意味着农村教育经费必须主要从本乡镇农民中筹措。只要县级以上政府不提供部分资金,那么农村教育资金缺口只能主要由农民自行来承担,这成为造成农民负担越来越重的重要因素。尽管教育收费属于受益税,是最有效的税种类型,因为受益者可以直接看到所付成本与所获直接收益。但是,在许多贫困地区,农民的负担有一定的上限,在其上限之上,如果所筹集教育经费仍然不能满足义务最低水平的教育服务需求,县以上各级政府有义务补充投入,至少保障义务教育服务的供给达到最低水平的教育服务供给。尤其是涉及到贫困地区贫困农户的子女教育,政府的作用至关重要。目前我国已经推行县级政府负担本县域内所有教师的工资,这意味着我国已朝着正确方向迈进了一步。 
第四,民间教育投资一直普遍受到排挤和抑制。我国政府普遍对基础教育的提供和生产未作区分,对民间教育投资长期鼓励不足,压制有余。政府提供义务教育,并不是意味着一定要由政府的公立学校来生产教育服务。私立学校只要能够按照统一的最低教育质量要求提供教育服务,也应该得到财政教育经费的支持。迄今为止,绝大多数的私立学校分享不到政府提供的教育经费。此外,我国多数地方对民办教育的市场意识还不够,重视程度也不够。1999-2002年中国社科院和德国维藤大学 “辖区竞争与地方公共产品融资”课题对浙北、苏南和山西三个县级市进行了调查,除了在浙北被调查市的城区和农村地区民办教育有些进展并形成一种市场意识,其他两市城区和农村地区几乎没有发展。2002年底中国通过了民办教育促进法,规定了民办教育可以享受税费优惠。至于如何在这方面实行税费优惠,尚无具体对策,也为学界今后的课题研究和政策咨询提供了空间。 
(五)应改革和完善农村税费改革后农村义务教育投资新机制 
目前普遍存在一种看法,即认为,农村税费改革减少了农村义务教育的收入来源,冲击了义务教育。主要原因在于:按现行财政体制,财力是向上集中,越到基层可用财力越少;而教育体制上实行的是“分级办学、分级管理”,把保障农村办学资金的主要责任下放到乡镇一级。由于乡级财力薄弱,农村教育费附加和教育集资实际上是农村义务教育主要经费渠道。税费改革取消了农村教育费附加和教育集资,造成农村教育投资严重不足,并出现农村教育严重负债的现象。 
但鲍劲翔(2002)的调研表明,(1)农村税费改革以后,义务教育经费的收入总量没有减少。改革只是改变了部分教育经费收入的来源,主要是增加了中央和地方各级政府的财政投入。(2)当前义务教育存在的问题与农村税费改革之间没有必然的关系。(3)农村税费改革不仅没有冲击义务教育,而且有力地促进了农村义务教育事业的健康发展。 
实际上,我们从逻辑分析上也能推出第三条结论(冯兴元等,2002):农村税费改革能够对政府支出形成一种棘轮效应。由于农民负担被设置了上限,这样形成一种倒闭机制,迫使各级政府认真考虑农村教育投入问题。政府需要解决一系列的问题:调整各级政府的事权、支出权和收入权的关系,加强其对应性;需要消除区域性教育经费投入不均衡分布状况;继续完善以县为主的农村义务教育投入管理体制;加大对农村义务教育投入,特别是加大对贫困地区义务教育的政策性投入;调整和完善财政投入方式;增强义务教育资金的使用效益;加强教育负债管理。 
三、现有农村教育投融资问题研究中的不足 
现有农村教育投融资研究主要存在着如下不足之处: 
- 没能系统地分析中国农村教育投融资体制变迁的历史过程,并从制度变迁中分析现行中国农村教育投融资体制的问题。 
- 虽然也不乏关于农村教育问题的案例研究成果,也涉及到农村教育经费问题的讨论,但这些案例分析没能根据各地经济发展状况、系统性地从理论角度深入分析农村教育投资不足的根本原因何在。 
- 虽然认识到教育是一种准公共物品,但是没有从竞争理论角度出发进一步探讨农村教育民间投资的效应及其对政府教育供给的影响。 
- 虽然看到了财税体制改革对农村教育的影响,但是没有提出一套满足农村教育投资需求的保障机制。 
- 没有提出一套具有可操作性的中国农村教育投融资体制改革的整体思路。 
此外,贫困地区农村教育,不但投

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