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农村教育融资问题研究
作者:佚名  时间:2007/11/23 15:31:00  来源:论文天下论文网

【摘要】农村基础教育作为准公共品,具有很大的正外部性或者“邻里效应”。因我国许多农村地区农民收入低下,市场提供的基础教育产品数量不足以满足需求,政府提供将能扩大农村基础教育产品供给,保障人人享有义务性基础教育。保障供给也是我国义务教育法对政府的起码要求。政府应该在全国农村保障提供满足最低标准的基础教育产品,市场则可以根据公民的差别需求和偏好提供同样满足最低标准的、非平均化的差别产品。政府提供基础教育并非一定由政府负责生产基础教育产品。“教育券制”就是一个在公立和私立学校全面引入竞争的机制,在该种制度下,私立学校也可以接受教育部门发行的教育券,从而分享政府义务教育经费。这种竞争倾向于带来效率。从中国财政资金总量来看,农村义务教育问题不是财政资金供给严重不足问题,而是财政资金分配严重不合理问题。设计一种合理的转移支付制度可以解决根本的农村教育融资问题。 

【关键词】农村教育  融资 

一、基础教育的提供和融资:理论基础 
教育并非是一种萨缪尔森意义上的纯公共物品(即具有非排他性和非竞争性的物品和服务),而是一种准公共物品(介于纯私人物品和纯公共物品之间,纯私人物品即为既具有排他性又具有竞争性的物品和服务)。正因为它是准公共物品,它可以部分由市场提供、也可以部分由政府提供,或者可以在基础教育环节由政府提供(义务教育制),而在高等教育方面部分由政府提供、部分由市场提供(冯兴元, 2000)。
此外,区分教育产品的提供和生产有助于我们理解如何提高教育供给的质量和效率。从国内外经验和历史经验看,教育产品既可以由公共部门提供(公共提供),也可以由私人部门提供(私人提供),也可以混合提供。而教育产品的生产也是既可以由公共部门生产,也可以由私人部门生产,或者混合生产。1950年代,弗里德曼(Friedman) 在其《资本主义与自由》一书和《政府在教育中的作用》一文中,对政府在教育方面的作用也进行了深入的讨论,就已经有了应充分发挥市场机制在教育发展中的作用的思想。弗里德曼(Friedman 1955)的结论是,必须区分对学校普通教育服务的资金供给以及对这些学校的运行管理。没有理由一定要求政府作为资金供给方(即提供者)也必须是学校的运行管理方(即生产者),也没有理由一定要求学校的运行管理必须是私立学校。
基础教育具有巨大的正外部性:不仅仅受教育者本人将从其对教育产品的消费中受益,整个社群乃至社会均会从中受益。另外,不提供基础教育则具有巨大的负外部性:可以说,多建造几所学校与少建造几所监狱具有正相关关系。弗里德曼(Friedman 1955)把教育的这种外部性称作为“邻里效应”(neighborhood effects),亦即“一个人的行动对他人造成可观的成本,但是他人无法使得该人提供补偿,或者该行动对他人造成可观的收益,但是该人无法使得他人向他提供补偿”。弗里德曼继而推断,如果要求对每人所接受的教育水平设置一个最低标准并由国家为教育开支,这种要求的合法性可以归因到“邻里效应”。弗里德曼的解决思路是,可推行“教育券(Vouchers)制度”。即:政府可以向家长发放教育券,以此方式要求每一位儿童获得最低水平的教育。如果这些教育券花费在“经过核准的”教育服务上,学校可以从政府那里按规定的每位儿童最大可报销额报销教育券(弗氏的原话是政府“可赎回”这些教育券)。这样,家长可以自由决定送孩子上哪一所“经过核准”的学校,无论该所学校是公立还是私立。这样做的好处是,家长可以用教育券购买最低水平的教育,还可以自愿购买额外的教育服务。政府的作用于是乎仅限于确保这些“经过核准的”学校满足最低的标准,比如最低幅度的共同教育内容等等。 
教育券制度的雏形之一是二战以后美国政府实行的退役老兵教育计划(Friedman, 1955)。据称目前教育券制搞得最为红火的是智利(曲恒昌,2002)。教育券制度为合理分配公共教育资源、克服国家或政府出资公办学校的低效率甚至腐败寻找到了一种有效的办法。教育券为公共物品的提供引进了市场竞争机制,也给予了受教育者选择权,扩大了受教育者的选择空间。
基础教育的提供或者融资属于供给方分析的内容。实际上,需要考虑到需求方分析。家庭对基础教育的需求和社会需求和政府需求是不一样的。鉴于基础教育的正外部性较大,社会需求(代表一种“公益”)是100%的学龄儿童均应入学,社会愿意、而且也有能力支付基础教育。个人的需求则不同,鉴于我国农村地区存在着大量的贫困人口,个人对基础教育的需求视个人收入和政府支持而定。在给定政府支持不足条件下,由于并非所有学龄儿童家庭都愿意、而且能够支付基础教育,个人的需求部分属于潜在需求(资金不足),部分属于有效需求。因此个人的需求(有效需求部分)之和低于社会需求。政府需求属于政府愿意、而且能够支付的教育需求。我国的情况是,政府能够支付、但是不愿意支付全部学龄儿童的教育。因此,政府需求低于社会需求[1]。至于个人需求和政府需求的关系,则视具体的教育融资体制安排而定。一种体制安排可能是先要求个人提供,在此基础上政府附加提供;另一种安排可能反其道而行之;又有一种可能均有政府提供。不同的安排,对应着不同的个人需求和社会需求。上述分析的隐含前提是教育产品是同质的,如果舍弃此前提,情况更为复杂。
从社会需求来看,政府应为每一个学龄儿童提供义务性基础教育,即教育的公共供给应为100%;政府应该满足社会需求,即要求政府需求等于社会需求(其背后的含义是政府既要根据社会的愿望而表示愿意、而且也能够支付教育)。基于这两种规范要求,政府的教育融资体制应该作相应的具体改革。
二、当前对我国农村教育融资体制的讨论和认识:一种综述 
根据我国1992年颁行的《中华人民共和国义务教育法实施细则》,各级人民政府应当努力在20世纪末普及初等义务教育,并在全国大部分地区应当基本普及九年义务教育或者初级中等义务教育。根据我国的教育法、高等教育法、义务教育法和义务教育法实施细则,提供义务教育属于省、地市、县市、乡镇政府的事权,提供高等教育则属于中央和省政府的事权。我国加入WTO对教育服务的承诺,允许商业化教育的存在,即允许中外合作办学。外资投资中国教育有了制度基础。2002年底,我国颁行了《中华人民共和国民办教育促进法》,为我国民营资本的进入开放了大门。
2001年9月,浙江省长兴县教育局实施“教育券”制:愿意到民办学校就读的义务教育阶段学生到教育局领一张面额为500元的“教育券”,将公共财政的教育经费平摊于每个学生,手持教育券的学生可以自由选择学校,入学后交给该学校冲抵券面上的金额,政府根据教育券的数字给学校拨款(江南,2003)。长兴县的“教育券”制度创新是财政压力引致的制度变迁。该县过去每年财政对教育的投入近9000万元,但仍不能满足群众对教育的需求(石家庄信息,2002),这迫使该县政府从制度创新上做文章。制度变迁的附带结果是一些民营企业家开始将巨额民资投入到该县的民办教育事业。由此也再次引起有关中国农村教育投融资体制、投资方式和投资渠道等问题的讨论热潮。2002年底,我国颁行了《中华人民共和国民办教育促进法》,进一步促发了学界对政府和市场在发展教育事业中的作用的讨论。 
这些讨论主要涉及以下问题:(1)对作为公共投资的教育投资的投资效率的重新评价;(2)对政府和市场在发展教育中的作用的重新认识;(3)农村教育投资资金的筹集方式及投资方式;(4)农村税费改革对农村义务教育投资的影响,探讨税费改革后农村

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