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加强银行监管亟待解决的若干问题
作者:阙方平  时间:2007/11/21 22:53:00  来源:论文天下论文网
不容否认,自人民银行单独行使央行职能以来,我国银行监管取得了明显成效:监管目标在逐步明确,监管资源在逐步增加,监管权威在逐步树立,监管盲区在逐步消除,监管制度在逐步完善,监管技术在逐步改良,监管能力在逐步提高。但是,我们也应当看到,当前银行监管仍然存在一些问题,亟待加以改进。

  一、当前银行监管的基本态势

  1、重行为监管,审慎监管不足。银行监管的范围主要包括两个方面:一是审慎性监管,也就是要确保银行体系的安全和银行机构的稳健经营;二是经营行为监管,也就是通过规范商业银行的经营行为,保障消费者(银行的所有客户,特别是存款人)权益。由于进行审慎性监管所需技术的难度与经营行为监管所需技术的难度相比相对较高,监管成效的反应时滞也相对较长,因此监管者存在行为监管偏好,即使行为监管严重消耗监管资源也在所不惜,从而不可避免地走向了重行为监管、轻审慎监管的误区。

  2、重运行监管,准入监管不足。根据商业银行的生命周期,银行监管可以分为市场准入监管、市场运作监管和市场退出监管等三个阶段。按照现行监管组织制度安排,商业银行市场准入(高管人员及业务的市场准入)的监管基本上集中于银行管理司(处)负责,但由于监管资源(人力资源及制度资源等)具有稀缺性特征,现行监管制度安排导致市场准入监管资源相对不足,特别是对高管人员的监管只能注重学历、资历的静态监管,往往难以对高管人员能力、道德水平进行全方位的动态监管。目前对于商业银行市场运作的监管则集中了相当的监管资源,在大区分行设有工、农、中、建、股份制、城市商业银行等6个监管部门,十分明显地存在重运作监管轻准入监管的偏好。个别大区分行为加强对高管人员的动态监管,不得不将属于市场准入监管的任务分解到现场监管处室,让人产生“分工不明、职责不清”的错觉。

  3、重合规监管,风险监管不足。在我国,无论国有独资商业银行还是股份制银行,其产权结构中的主导者要么是中央政府,要么是地方政府,中央或地方政府是商业银行丧失流动清偿能力或资本清偿能力的最终风险承担者,只要政府支持就无风险可言,在这样一种既定前提下,作为监管者在理论上已经丧失了风险监管的激励约束机制,合规监管也就自然成为银行监管的“重中之重”了。

  4、重现场监管,非现场监管不足。监管者与被监管者之间始终存在信息不对称的问题,商业银行无论是有意还是无意都不可能将自己的市场运作信全面真实地传递到人民银行的监管部门,作为监管部门也难以完全相信商业银行报送的各种业务运作信息(数据),因为监管者不知道商业银行的风险内控能力有多高,不知道商业银行愿意在多大程度上履行和遵守监管规则,不知道商业银行的剩余风险有多少,希望通过现场检查掌握真实和全面信息,真实性检查就是明证。正因为如此,现行监管理念和行动都是以现场监管为主,非现场监管为辅,在监管资源的配置上也是向现场监管倾斜。

  5、重外部监管,自律监管不足。人民银行对商业银行的监管只是一种外在力量(外因),商业银行内部的自律性管理才是内在力量(内因),从唯物主义的哲学原理来看,内因起决定作用,外因只能通过内因而起作用。美国对商业银行的监管水平应当说是比较高的,但美国自20世纪90年代以来,全国最大的25家银行利润平均下降13%,200家大银行中35家存在严重问题,全美商业银行中有1000家被列入“有问题银行”名单。看来,银行外部监管不是万能的,商业银行内部的自律性监管才是决定因素。我国的银行监管走入了误区,重视对商业银行的外部监管,即重视商业银行经营结果的监管,如不良资产及盈利状况的真实性检查,而很少从制度层面上对商业银行的内控制度、风险管理、公司治理结构进行全方位评估和动态监管,很少采取切实可行措施帮助商业银行提高风险控制能力。

  6、重严查重处,促进发展不足。在我国,一谈银行监管,就是严查重处,搞了多少次现场检查,处理了多少高级管理人员,不可否认其必要性,但从来没有谈及到如何为商业银行的稳健发展创造宽松的环境。商业银行发展的动力来自金融创新,但是来自于银行监管的滞后约束和过度监管,导致我国商业银行金融创新乏力:过于严厉的合规性监管因为法律规章相对滞后而压制了商业银行金融创新的主观能动性,较为严重的金融管理扼制了商业银行金融创新的有效空间。金融监管好比“生产关系”,金融创新好比“生产力”,现在是“生产关系”难以适应“生产力”的发展,“生产关系”制约了“生产力”的发展。我国商业银行金融创新水平远远低于西方发达国家,西方国家中间业务收入在银行营业收入中的占比已普遍超过25%,而我国工、农、中、建四家国有商业银行中间业务收入在其全部营业收入中的占比在1%-5%之间;我国M[,2]/GDP比率高于美英等国,是因为我国金融创新落后,金融工具品种过少,信用集中于银行存贷款而使然。虽然我国商业银行金融创新水平低下与商业银行自身有关,但不可否认的是,监管部门没有建立金融创新的激励与保护机制也是不争的事实。

  7、重监管模式变革,游戏规则修订不及时。中国人民银行自单独行使央行职能以来,分行一级的银行监管模式经历了三种形态:1985年-1998年的管监分离模式,其机构设置是“稽核处+银行监管处”;1999年-2001年8月的管监合一模式,撤销稽核处,将其现场检查职能完全移交相应的监管处室;2001年9月以后新的监管分离模式,其机构设置是“银行管理处+工、农、中、建、股份制、城市商业银行监管处”,银行管理处主要从事商业银行市场准入及市场退出监管,其他监管处室负责现场检查与非现场监管。现行监管模式的弊端是显而易见的:(1)监管处室之间信息不对称,负责市场准入的银行管理处所掌握的信息显然要少于其他负责现场检查的监管处室;(2)权责不对称,银行管理处是权力大于责任,其他监管处室特别是工、农、中、建监管处室都是责任大于权力,银行机构出现经营风险多半要追究现场检查不力的责任;(3)功效不对称,银行监管的成本与收益是不对等的,现行银行监管的人力资源、制度资源成本在成倍增长,但银行监管收益却难以成倍增长,边际收益递减。回头再来看看银行监管使用频率最多的游戏规则:《中国人民银行法》自1995年3月18日施行以来至今未作修改,尽管中国人民银行的职责已经发生较大变化;《商业银行法》和《票据法》1995年5月10日通过,7月1日施行,至今未作任何修订;《贷款通则》1996年6月28日发布,8月1日施行,至今未作修改;《金融违法行为处罚办法》1999年2月22日施行,至今未作修改。

  8、重监管收益增长,监管成本核算不到位。银行监管成本主要包括两个方面:直接监管成本和间接监管成本。直接监管成本主要是银行监管的人力资源成本、监管制度设计及维护成本;间接监管成本相对来说难以衡量,一般是指给被监管对象(商业银行)带来的为了遵循监管要求而发生的费用。作为一般原则,具有较低直接和间接成本的监管制度安排,优于产生较高成本的监管制度安排。银行监管收益主要从两个方面来衡量:一是监管能力是否加强,二是监管的有效性是否提高。我国现行监管制度安排走入了一个误区,那就是为了提高监管能力和监管的有效性,往往不计成本,没有树立监管成本核算观念,甚至出现了银行监管“外部成本内部化”,忽视了银行监管边际收益递减规律的存在。

  二、改进银行监管的战略举措

  (一)从顺应市场化改革潮流出发,缩小行为监管和合规监管的边界,强化审慎监管和风险监管。

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