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行政事业单位国有资产管理体制改革的两种模式
作者:邓晓兰 王晓芳 曹   时间:2007/11/22 9:15:00  来源:论文天下论文网
在建立公共财政的过程中,对行政事业单位国有资产管理体制改革的研究相对滞后。目前,我国有的地方已率先进行了改革实践,本文拟通过分析和比较深圳、南宁的两种改革模式,总结出推进我国行政事业单位国有资产管理体制改革的一些启示。
一、深圳、南宁两种模式分析
(一)深圳的政府分级授权管理模式
1.建立切合实际的管理模式。
深圳市政府对行政事业单位国有资产实行分级授权管理。按照宏观管理与具体管理相结合、资产所有权与使用权相分离的原则,对非经营性国有资产实行授权管理与委托管理。明确市财政局为市属行政事业单位国有资产主管部门,授权市机关事务管理局统一管理市属行政事业单位非经营性国有资产,委托市卫生局等单位分别对本系统占有、使用的非经营性国有资产进行专项管理;对于占有、使用非经营性国有资产较多的自收自支、企业化管理的事业单位,由市财政局直接授权其经营管理。各单位对占有、使用的非经营性国有资产承担日常管理和保障资产安全完整的责任。在管理体制上,实行产权政府所有,管理部门分级监管,单位使用、企业化管理的事业单位自主经营的管理体制。在市财政局和市机关事务管理局分别设立管理机构,加强对非经营性国有资产的宏观管理和微观管理。各单位占有、使用的非经营性国有资产,统一由市机关事务管理局和各委托管理部门代表市政府办理产权登记(国家法律、政策另有规定的除外),非经营性国有资产处置按权限分别由市机关事务管理局和各专项资产管理部门报市财政局审核后,报市政府审定。
2.紧紧抓住产权管理这个核心。
产权管理是资产管理的核心。通过分析研究,深圳市机关事务管理局首先归纳总结出十大类问题,征求产权管理部门意见,为做好产权登记管理打好基础。然后对各种问题进行分类梳理,研究制定具体对策和解决办法,确定管理原则和工作程序,明确任务,落实责任。最后区分不同情况,分类处理各类实际问题,确保国有资产安全、完整。①市直机关单位的非经营性国有资产收益统一收缴至市财政局,纳入专户管理,实行“收支两条线”。②按人均19平方米标准重新核定各单位办公用房面积,富余办公用房由市机关事务管理局收回统一管理,调余补缺。③对涉及法律纠纷的房产进行跟踪调查,掌握债权债务情况,指定专人与市法制局一起调查取证,参与案件诉讼过程,代表市政府行使资产所有者权利,最大限度地争取利益、减少损失。④对各单位所办社团组织和未脱钩企业无偿占用的房产一律予以清退或按规定收取租金。⑤对未结算的房地产项目,责成原建设单位限期结算;因增加建筑面积或更改设计方案而欠付工程款、地价款的项目,由资产管理部门分类核实后上报市政府。⑥与市消防局进行积极协调,对一些建设时间较早、消防安全设施不符合现行标准的建筑物,按照既不违反规定又有利于加强管理的原则,共同研究解决办法。⑦对一些确因客观原因不能出具消防验收证明或涉及法律纠纷暂无法办理房地产证的物业,由市国土规划部门先予冻结,待问题解决后再予办理。
3.把国有资产管理纳入法制轨道。
深化行政事业单位国有资产管理体制改革,必须从建章立制入手。深圳市机关事务管理局会同法制局、财政局,先后制定了党政机关事业单位办公用房配置标准和办公用房装修标准,起草了《市属行政事业单位非经营性国有资产管理暂行办法》,进一步规范了管理行为。
建立健全国有资产管理制度体系,是一项复杂的系统工程。作为承担行政事业单位国有资产管理职能的机关事务部门,在制度建设方面应着重抓好以下几项工作:一是研究制定国有资产管理的综合性法规和规章,确保管理工作规范化、制度化。二是建立科学、规范的资产形成机制,建立非经营性国有资产形成审核制度,对超过一定金额的大额资产的投资、购置进行决策前审核,防止非经营性国有资产形成的随意性。三是建立非经营性国有资产使用、管理责任人制度,明确管理职责和管理权限。四是制定“非转经”资产和培训中心收益管理办法,按有偿使用原则征收资产占用费,真正做到依法行政、依法管理。
4.加强国有资产管理工作中的组织协调工作。
对行政事业单位非经营性国有资产进行规范管理的过程,是一个从无序到有序、从分散到统一的过程,其涉及面广、政策性强、难度大,需要各单位、各部门的大力支持和积极配合,需要从工作计划的落实、管理制度的制定、改革方案的实施等方面做好组织领导与协调工作。加强组织领导,采取有力措施,保障各项工作落到实处;深入开展调查研究,掌握实际情况,为各项工作的顺利开展奠定扎实基础;既坚持原则,又充分考虑历史原因和特殊情况,实事求是地处理各类实际问题。
(二)南宁的政府授权资产经营公司管理的模式
1.政府授权威宁公司统管所有事业性国有资产。
南宁市成立了全国第一家专门营运行政事业单位国有资产的公司——威宁资产经营有限责任公司(简称“威宁公司”),统一管理、统一营运市级行政事业单位的所有国有资产。威宁公司是由南宁市国资委授权的投资主体、经营主体和责任主体,代表市政府对授权范围内的国有资产行使出资人的权利并承担有限责任。
2.摸清家底,接收资产。
威宁公司接收的资产包括:本级党和国家机关、法人团体、事业单位占有、使用的房屋、土地、铺面等国有资产产权、股权。接管的主体包括:各部门、各单位占有、使用国有资产开办的宾馆、培训中心、印刷厂以及举办的劳动服务公司、咨询服务中心、工贸公司、经营网点、内部商店、合资或合作企业等各种经济实体。在办理产权过户手续过程中,由市国土资源部门和房产管理部门统一向威宁公司结算办证工本费,其余费用全免。通过各经济实体的人员、房地产以及各种无形资产整合、产权置换和出让,把资源集中到几个专业性强的优势企业,将其做大做强,然后进行公司化改造,最终使国有资产退出竞争性领域。
3.建立行政事业单位有偿使用国有资产的机制。
行政事业单位与威宁公司建立租赁关系,威宁公司根据国资委规定的优惠租金标准向各租用单位收取租金,由此实现国有资产建设、投资、使用、补偿的良性循环和滚动发展。租金既可由财政部门安排列入各单位预算,统一支付给威宁公司,也可经财政部门同意后由威宁公司从应上缴财政部门的国有资产收益或利润中扣除。在财政办公经费固定的条件下,这既可以约束各单位多占用资源的内在冲动,又可以腾出更多的资源调剂使用,从根本上解决各单位之间办公条件“苦乐不均”的问题。威宁公司则通过租金收入,实现办公用房投资、建造、再投资的国有资产保值增值的良性循环。 
4.着力盘活国有资产。
通过资产营运实现最大限度的增值。威宁公司对接管的铺面进行整合和专业化管理,公开挂牌竞价出租,实现其价值最大化。同时,通过房屋置换,优化资产结构,开发市中心地产商业潜能,使国有资产实现增值。
5.塑造新型国有资产专营公司。
威宁公司作为独立法人企业,既承担国有资产的安全、完整和保值增值的职责,又通过市场化资产营运和规范的国有资产财务核算,建立国有资产价值补偿机制,向国家上缴税收,统一向财政部门上缴国有资产收益、“非转经”国有资产占用费、土地出租收益和利润、折旧基金等,减少国有资产收入的分配层次和分配成本,加强宏观调控能力。威宁公司在国资委的领导下实行董事会、监事会、党委、纪委和经营班子相互制衡的现代企业法人治理结构。公司的领导班子成员均由市委组织部任命和管理,且都不再保留公务员身份,而作为企业干部对待。
6.高度重视,强力推动。
威宁公司是一个权责统一的管理机构。它不仅仅是一个“账房先生”,而且是一个“东家”,对不按时间安排办理占有、使用国有资产变更手续的,立即停止或暂缓拨发该单位预算经费,直到该单位完成国有资产产权变更手续为止,以确保这项改革的顺利推进。

二、深圳、南宁模式比较及启示
深圳和南宁行政事业单位国有资产管理体制改革的成功,为我们提供了宝贵的经验。
深圳的做法主要是根据公共财政理论与框架,对行政事业单位国有资产管理体制进行重新梳理,明确行政事业单位国有资产的产权归政府,按照宏观管理与微观管理相结合、资产所有权与使用权相分离的原则,实行分级授权管理,并将国有资产管理纳入法制轨道,通过建章立制,明确各职能部门承担行政事业单位国有资产管理的职责。同时,十分重视国有资产管理过程中的组织协调,保障各项工作落到实处。深圳模式的特点是以产权管理为核心,按公共财政理论与框架的要求,建立行政事业单位国有资产管理体制。
南宁成立的威宁公司是我国第一家专门营运行政事业单位国有资产的公司,由该公司统一管理、统一营运市级行政事业单位的所有国有资产。这是仿照经营性国有资产管理的做法,将行政事业单位国有资产按市场化运作方式管理。威宁公司是由南宁市国资委授权的投资主体、经营主体和责任主体,代表市政府对授权范围内的国有资产行使出资人的权利,并以出资额为限承担有限责任。南宁模式的先进之处在于其市场化程度高,其做法对营利性事业单位国有资产管理具有借鉴意义。但笔者认为,公共财政体制下非经营性国有资产能否完全按照市场化来管理还有待商榷,并且,在当前政府职能还未完全理顺的条件下,威宁公司是受市政府委托成立的,显然要受到行政干预,公司难以真正实现市场化运行,最终行政事业单位国有资产管理体制的改革成效会受到影响。
综上所述,笔者认为深圳模式更值得推广,因为它更符合公共财政的要求。该模式对我国行政事业单位国有资产管理体制改革的启示是:第一,建立分级授权的行政事业单位国有资产管理体系,明确各级资产管理者之间的权责利关系是核心;第二,建立科学、民主的行政事业单位国有资产形成、使用、处置机制是关键;第三,加强行政事业单位国有资产管理法制建设,建立和完善资产监督机制是保障。
而南宁模式对于治理行政事业单位国有资产“非转经”问题则极有借鉴价值。随着政治、经济体制改革的不断深化,行政事业单位非经营性资产转化为经营性资产所产生的问题日益明显,并且其负面影响也越来越大。“非转经”资产的性质同行政事业单位尤其是行政单位应行使的职能是不相符的,它的存在既违背了公益性支出的性质,又助长了行政事业单位的趋利动机。各单位的国有资产不应该超出发挥公共作用所应拥有的国有资产数量,一旦超出应拥有的国有资产数量界限,就应该通过财政部门成立资产调剂中心或产权交易中心进行资产重新分配,实现资产重组和功能的重新释放。“非转经”资产要逐步向企业资产转轨,把事业单位过渡成为自主经营、自负盈亏的经营实体。这样,既可以减轻财政压力,又可以促进产业之间的结合和资产的流动,调动经营性事业单位创收的积极性。因此,我们应参照南宁模式,按市场化运行方式管理经营性事业单位国有资产。 
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