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关于发挥审计对权力制约和监督作用的调研报告
作者:未知  时间:2007/11/21 23:30:00  来源:论文天下论文网
党的十六大报告在论述加强对权力的制约和监督时,明确提出要"发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用",这是党的十六大从深化政治体制改革、强化对权力制约和监督的高度,赋予审计机关的重要职责,对审计工作提出了新的要求。因此,按照"三个代表"重要思想的要求,如何加强审计对权力的制约和监督,今年我们就这一问题进行了调研,现就调研的情况报告如下。

 一、当前影响审计对权力制约和监督作用发挥的主要问题及原因

   多年来,审计对权力的制约和监督发挥了十分显著的功效,不仅为我国改革开放的顺利进行起到了保驾护航的作用,而且也为审计事业自身赢得了社会广泛的尊重,确立了重要的地位。但是,在当前新的形势下,审计对权力制约和监督作用在现有基础上还有待进一步发挥,究其原因主要有:
  (一)双重管理体制的局限

  现行的审计双重管理体制,在一定程度上使审计对权力的制约和监督难以保持超然的独立性,影响了审计对权力制约和监督作用的发挥,抑制了审计监督这把利剑的锋芒。我国《宪法》规定,审计机关作为政府组成部门之一,行政上隶属于本级政府行政首长的领导,业务上受上级审计机关的领导。各级审计机关领导均由地方政府任免、审计经费由地方财政保障,审计其实相当于地方政府的一个内审部门,如此尴尬的处境怎能有效地制约和监督地方政府部门和领导干部的权力?而权力运行过程中发生的各种经济腐败行为,又往往与地方经济有着千丝万缕的联系,当审计涉及有关国家利益与地方利益、全局利益与局部利益问题时,就不得不考虑本级政府的意见,在查处中又难以避免有关政府部门及行政首长的影响和干扰,审计机关很难站在国家利益的高度,对权力腐败问题依法独立进行监督和查处。

  (二)依法审计环境的缺失

  改革开放以来,随着社会主义市场经济进程的加快与深入,我国法制建设取得了很大成就,但仍存在着许多缺陷和不足,影响了审计对权力制约和监督作用的发挥。同时,还有一些被审计的权力部门,既是大量政策法规的制定者,又是执行者和解释者,难以体现审计对权力制约和监督的权威性与严肃性。有时甚至对同一个问题,存在着法规政策之间互相矛盾和抵触,使审计人员在查处评判时感到无所适从,给审计对权力的监督造成了极大的困境。面对被审计单位由于执行领导权力的行政指令所产生的违法违纪问题,审计监督缺乏评判依据与衡量准绳。我国的法制建设又是一个不断健全与完善的过程,这一过程带来的是法律法规规定的不断变化。审计对权力监督的覆盖跨度大,且目前很多审计事项属事后监督,往往查实了以前年度发生的违纪违规问题,新出台的政策法规可能又未予明确;而以前不作为问题的事项,新的法律规章可能恰恰认定属于违纪违规的。这就容易造成审计与被审计双方各执一词,影响审计对权力制约和监督的严肃性与客观性。此外,在对权力的审计监督中,遇到的问题形形色色,目前仍无完善的法律条文来评判,对行使权力应负的经济责任也无法作出规范的审计评价。这无疑增加了依法审计工作的难度,隐含着极大的审计风险,影响了审计对权力制约和监督作用的充分有效发挥。

  (三)技术方法手段的制约

  由于审计对权力制约和监督涉及面广、政策性强,尽管审计机关经过多年实践也积累了丰富的经验,但审计方法仍然相对单一,审计技术手段相对滞后。面对众多复杂的审计对象,尤其是财务管理松懈、会计资料虚假比较普遍的现状,以及会计电算化、经济犯罪智能化的趋势,仍以手工查账为主、依靠内控制度测评、核对、盘点、函证等手段方法实施审计,其监督力度难免要打折扣。尽管审计方法手段也在实践中不断得以突破创新,如采用审计查证与领导干部述职、与调查座谈、与争取有关部门支持配合等等相结合,但就现状而言,审计权限方法与手段仍然缺乏刚性。对于受领导权力指使,在会计资料中未能反映的"天知地知、你知我知"的账外权力腐败行为,审计监督更显得乏力与无策。同时,随着信息技术的迅猛发展,大部分被审计单位实现了电子化网络化,而审计机关的计算机普及运用、软件开发及网络建设均相对滞后,与被审计单位极不对称。审计现代化监督技术手段的落后,导致计算机辅助审计的价值难以体现,对纷繁复杂、错综无序的电子经济活动捉襟见肘。这不仅加大了审计风险,也影响了监督深度和审计效率,削弱了审计对权力制约和监督的效果和质量。

(四)审计力量结构的欠缺

  加强审计对权力的制约和监督,是一项非常重要且异常艰辛的工作。审计人员数量不足、知识结构相对单一,与该项审计任务重、要求高、时间紧的矛盾更趋突出。审计要在权力的制约和监督中真正发挥作用,审计人员就必须具备广博的宏观复合知识、较高的技能素养、良好的职业道德、丰富的实践经验以及较强的综合分析判断能力。面对纷繁复杂的审计环境,要求能高屋建瓴把握全局、有理有节辩证判断,才能圆满完成艰巨而富有挑战性的审计任务。然而,审计人员长年忙于审计项目,对各行各业法规的掌握不是很全面系统,加上各种财经法规政策的修订频繁,知识更新速度跟不上形势发展需要。在对权力制约和监督过程中,如果仅凭经验审计,那么监督力度就很难进一步深化,也难以走出就事论事的套路。

  审计范围涉及时间和空间。一旦发现问题,对领导干部的职责年限在时间上尚可具体追溯,但审计延伸的空间存在较大的随意性,在审计职责权限上并无统一的规范,延伸幅度主要凭审计人员的敬业精神和工作责任心的高低。一些被审计对象权力覆盖超乎预料,所在部门系统庞杂,下属单位数量众多,其经济形态各异,层次交错,而受审计时间、审计人力和审计成本所限,开展全面审计进行详查显然是不可能的,只有采取重点抽查,而这样却难以审深审透对其权力职责应负的经济责任,无疑会影响审计对权力制约和监督的广度与深度。

  (五)审计成果运用的滞后

  一方面,被审计者对审计查实的权力责任问题整改不力。社会各界对审计在权力制约和监督中的作用,期望值普遍过高,而面对当前管理体制和行业经济复杂易变的状况,审计机关限于审计人力、审计经费和审计成本等因素制约,难以对审计对象权力的行使范围作更广泛深入的监督与核查,为此很难对领导干部的权力业绩和经济责任作全面评价和界定,有时提出的审计建议缺乏可操作性。还有一些审计报告,由于没有对查出的问题进行综合归纳和辩证分析,提出的审计建议过于笼统、涉及面既广又多,缺少针对性,被审计者不知从何着手整改,因而达不到整改目的,在一定程度上影响了对审计成果的采纳和运用。

  二、要进一步明确审计在权力制约和监督中的功能定位和内容

   审计机关具有制约和监督权力的法定职责。审计监督作为整个权力制约和监督体系中的重要一环,受其职能所限,对权力的制约和监督不可能面面俱到,这就有必要首先明确审计的功能定位。根据当前权力在某些环节仍然失控的状况和反腐败斗争的客观要求,审计机关应从专业特长、职能优势和客观公正、依法独立性等特征出发,既要对权力行使的主体进行监督,也要对权力运行过程进行监督,确立审计对权力制约和监督的功能定位,从根本上发挥审计预防和治理权力腐败行为的作用。
 1、制约和监督行政权,查处利用干预市场活动谋求私利的行为

  我国的市场经济体制当前正处于转轨时期,存在着两种主要的经济资源配置机制:一种是市场机制,一种是行政机制。我国所实行的"增量改革"或者叫"渐进转轨"的特点在于,这两种机制在相当长的时期中是结合在一起的。于是一些手中掌权者就利用两轨之间的缝隙与漏洞,运用行政机构干预经济活动的权力谋取自己的私利。在市场化改革还没有到位的情况下,通过行政权力分配资源的体系和市场分配资源的体系搅在一起,使得权力腐败变得轻而易举。一些人想方设法进行"设租"、"造租"的活动,以种种名义加强行政权力对于经济活动的干预,增加行政审批的项目,以便增加"寻租"的机会,这使权力腐败活动日益猖獗。

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