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税制改革的国际经验及对中国的启示
作者:刘溶沧 夏杰长  时间:2007/11/21 22:25:00  来源:论文天下论文网
[摘要]20世纪80年代中期,最早发起于美国的税制改革取得了很大的成功,产生了巨大的影响和良好的示范作用。进入90年代以来,许多发达国家和发展中国家开始着手对税收制度进行了更为广泛和更为深刻的改革,掀起了税制改革的又一高潮。在中国,一方面由于税费之和占到财政收入的25%左右甚至更高,超过了发展中国家的水平,因而存在着一定的减税必要性和空间;另一方面,即使在2001年,经历了税收收入的连续超常增长的情况下,税收收入占GDP的比重也不过16%左右,比发展中国家或同等人均GDP国家的宏观税负要低,因此又存在着适当提高税收收入占GDP的水平的必要性。因而,当前如何在适度减税的情况下适当提高税收收入占GDP的水平,就是一个不可回避的问题。可选择的措施主要有:优化税制结构,提高税制弹性;加强预算管理,清费立税,加快税费改革的进程,切实减轻企业和农民的税外负担;强化征管,堵塞税收漏洞,减少税收流失等。

  一、求同存异:20世纪90年代以来世界各国税制改革的新趋势

  1.普遍减税,但并不意味着税收占GDP的比重下降

  20世纪80年代中期,最早发起于美国的税制改革取得了很大的成功,产生了巨大的影响和良好的示范作用。1986年的美国税制改革,主要是以供给学派的税收理论为基础,强调通过减税来促进社会总供给量的增加,从而带动经济的复苏。美国的税改在消除对工业化国家经济的负面效应,特别是消除税制对投资、储蓄和工作热情的抑制作用方面,确实起到了积极作用。随后,以美国税制改革内容为基本模式的税改浪潮冲击了世界各国。

  进入90年代以来,许多发达国家和发展中国家开始着手对税收制度进行了更为广泛和更为深刻的改革,掀起了税制改革的又一高潮。特别是进入新世纪,随着经济全球化的加快发展,各国纷纷推出了减税计划和方案,调低税负,形成了新一轮世界性的减税趋势和潮流。(1)美国:总统布什把大规模减税作为其经济政策的核心,就职不到20天即向国会提出10年减税1.6万亿美元的计划(后来国会将其缩减为1.35万亿美元),主要是降低税率和增加税收减免。这是美国 20年来最为庞大的减税计划。“ 9·11”事件后,布什政府加快了减税计划的实行。(2)加拿大:2000年10月18日,加拿大宣布了历史上最大的减税计划,减税总额近1000亿加元,减税内容包括全面降低个人所得税税率,增加生计扣除和降低公司所得税税率。(3)德国:1999年颁布全面减税方案,分步实施。个人所得税和公司所得税的税率都有大幅度降低。(4)法国:法国以税高闻名,但在2000年减税800亿法郎的基础上,最近宣布从2001至2003年再减税1200亿法郎,除了降低个人所得税和公司所得税税率外,还要降低增值税的标准税率。除以上国家外,英国、意大利、澳大利亚、比利时、瑞典、俄罗斯。荷兰、葡萄牙、罗马尼亚、印度、巴基斯坦、沙特、以色列、印度尼西亚、马来西亚、希腊、捷克等国家也纷纷采取了一些减税措施。目前这一减税浪潮势不可挡(安体富,2002)。

  之所以出现这种形势,其原因主要有:第一,税收竞争已经成为国际竞争的重要手段。各国为了应对经济全球化带来的国际竞争的加剧,大都主张通过减税如降低税率、提高出口退税水平来提高本国企业的国际竞争力。第二,当前出现了世界性的经济增速减缓和滑坡,特别是作为全球经济领头羊的美国和日本,其经济近些年来一直不大景气,从而试图把减税作为刺激需求和扩大投资的重要手段,并力求以此来促进经济的回升。第三,税收理论在更新。在经济全球化加速发展的新形势下,强调充分发挥市场经济的作用,主张减少政府和税收对经济的干预、实行税收中性原则的呼声和理论在增强。一般说来,减税政策不利于提高一个国家的税收水平,但实际运行的情况却是税收水平提高了。税收水平是指一国税收总额占国内生产总值(GDP)的比重,它集中说明了国家和纳税人在分配上的量的关系,是一个国家税收制度的核心问题。根据世界银行和国际货币基金组织的调查表明,剔除社会保障因素,发达国家总体税收水平为 38.4%。随着经济增长,各国的税收水平普遍呈上升趋势。OECD1997年《税收统计》表明,1980至1995年,OECD各成员国中,美洲国家税收占GDP的比重由25 3%增到27.5%,欧洲国家由36.4%增加到40.8%,环太平洋国家则由28.9%增加到31.6%。这一趋势可归结于以下两个因素:一是政府支出规模的日益膨胀对税收增长产生的外在压力。近年来,各国公共支出无论从绝对量还是从相对量来讲,都呈上升的趋势。税收作为各国政府最主要的筹资形式,财政支出规模的持续扩张,客观就要求其有一个大的提高。二是税制弹性的设计能保证一国税收总额的增长大于GDP的增长。税制弹性是税收对经济增长的反应程度,在一国财政收入主要依赖于税收的情况下,政府都力求使本国的税制富有弹性,以满足不断增长的财政支出需要,这也从税制上保证了税收水平的不断上升。

  当然,减税的缺点也是明显的。首先,减税一般是建立在国税收入大幅度增长的基础上。如果在减税政策实施之后,一旦经济形势发生变化,税基缩小,就会使财政收入的增长陷入被动局面。其次,减税也影响税制的固定性和税法的权威性。税制在一段时期内必须保持一定的稳定性,这对维护整个经济和投资环境的稳定有着重要作用。如果税收工具使用不当,税制变动过于频繁,给人一种“朝令夕改”的印象,那就势必会影响税法的严肃性。最后,减税的政策效果不如增加财政支出那样明显和直接,往往有一定的“时滞”效应,会给制定政策的部门带来相当的难度。

  2.发达国家税制改革对发展中国家的税制产生了较大影响,两者的税制日益趋同

  发达国家税制改革的动向对发展中国家产生了较大的影响,许多发展中国家也对其税收制度和政策作了调整,以顺应世界税制改革潮流,这客观上使得两者的税制改革出现趋同的现象。

  首先,在个人所得税改革实践中,降低了最高税率,减少了税率档次,提高了免税额,同时取消了原有的大部分扣除;在公司所得税领域,调整了税基和税率结构,减少了税收优惠措施。

  其次,发达国家和发展中国家还在税制改革中不断调整直接税和间接税税种的比例,两者出现了不断靠拢的趋势。90年代以来,发达国家的税制结构普遍过于依赖直接税而轻视间接税的倾向已经有所逆转,流转税越来越受到重视,其中具有税收中性特点的增值税被广泛地推广开来,它的大量推行使所得税的地位相对降低;而发展中国家由于征管水平、居民纳税意识和收入水平的提高,直接税的比重越来越高。从这一点看,发达国家和发展中国家的税制结构日益接近,逐渐趋同。

  再者,20世纪90年代以来,无论是经济转轨国家还是发展中国家,大都在税制改革的基础上掀起了以分税制为先导的财税体制改革。这也可以看作是90年代税制改革的又一动向。90年代以来国际政治、经济形势的一系列变化诱发了各国财政分权倾向,财政联邦主义思潮风行全球,实行分税制已成为国际潮流。在世界银行、国际货币基金组织等国际机构的推动下,许多发展中国家和经济转轨国家都在重新审视本国原有税制的利与弊,认真探索以分税制为先导、顺应市场经济发展需要的财税管理体制

  最后,减税降负不管是发达国家、发展中国家,或是在新兴工业化国家都被当作刺激经济和体现社会政策的一项重要的政策工具而广泛运用,但与此同时各国税收水平总体上却呈上升趋势。20世纪90年代以来,减税作为一种传统的扩张性财政政策工具,在刺激经济中发挥着重要的作用。尤其是在1997年亚洲金融危机之后,各国对金

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