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依法行政的保障
作者:马怀德  时间:2007/11/22 10:39:00  来源:论文天下论文网
依法行政原则有着丰富的内涵和具体要求,如何理解其内涵,落实其要求,关键在于能否建立起一套完备的法律体系和监督保障机制,包括权力机关、行政机关和司法机关的监督和保障机制。只有建立起完善的法律体系,才谈得上法律优先和法律保留,才能够保障行政机关有法可依,严格依照法律办事。也只有健全各项监督和保障机制,才能防止行政机关自立“章法”、违法行政、滥用权力。可以说,我国宪法和法律已经初步建立起了依法行政的保障机制,无论是权力机关的立法和监督活动,还是行政机关自身的监督体制,抑或是司法机关对行政机关及其工作人员的监督机制,都对保障依法行政原则的贯彻落实发挥了重要作用。当然,推进依法行政,建设社会主义法治国家是一项长期的历史任务,不可能一蹴而就。因此,建立健全依法行政的保障机制也有一个过程。这就需要权力机关、行政机关和司法机关不断努力,尽快完善各项监督和保障机制,推进依法行政的顺利实施。

  第一节 权力机关的保障

  在我国,权力机关是指全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。根据宪法规定,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是人民代表大会。行政机关由人民代表大会产生,是权力机关的执行机关,对它负责,受它监督。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。权力机关不仅制定法律,而且监督行政机关执行法律。因此,权力机关的立法和监督职能是依法行政的最重要保障。

  一、立法保障

  依法行政原则要求行政机关的一切管理活动都必须符合法律的规定,行政机关干涉公民、法人或其它组织的基本权利的行为必须要法律依据。从这一要求来看,要做到依法行政,首先要有完备健全的法律,这里的法律是指全国人民代表大会及其常委会制定的规范性文件。

  自80年代以来,全国人大及其常委会已经制定了262部法律,通过了114个有关法律问题的决定,为行政管理活动提供了基本的法律依据。

  这些法律是依法行政的最根本保障。从内容上看,为依法行政提供立法保障的法律可以分为以下几种:

  (一)设定行政权力的法律

  依法行政原则要求行政机关的一切管理活动都必须符合法律,特别是涉及公民、法人和其它组织合法权利的干涉行政行为都必须有法律依据。因此,所有的行政权力都必须来自法律。就立法而言,创设行政组织、授予其行政权力、界定权限、规定行使权力的基本准则是权力机关的主要任务。创设行政权力的法律又可以分为两种:一是统一规定行政机关设置、权限范围和基本工作原则的法律,如《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《行政处罚法》等;二是分别规定不同领域、不同行业的行政机关设置、权限、行使原则和基本制的法律,如《教育法》、《渔业法》、《土地管理法》等。当然,前一种法律对行政权力的设定是概括性的,行政机关要取得某种具体权力仍要通过第二种法律的授权。从目前我国法律看,设定行政权力的法律已经初具规模,几乎所有的行政机关都取得了第一类法律的授权。但是,值得注意的是,仍然有相当一部分行政机关或机构尚处于无法可依的状态,这些机构主要指那些临时机构、办公机构和内部机构。鉴于此,目前迫切需要制定比较详细和规范的行政组织法,不仅要有各级政府组织法,而且还要制定分门别类的行政机关组织法,尽快结束行政组织无法可依,仅靠“三定方案”

  等政策设定行政权力的状态。与此同时,还必须注意尽快健全第二类设定行政权力的法律。由于我国行政机关大多数都是先设立机构,后取得法律具体授权的组织。所以,对行政机构的具体法律授权尚不完整和全面,急待加强。

  (二)规范行政权力行使的法律

  权力机关不仅要设定行政机关的权力,而且要规范权力的行使,这是依法行政的重要保障之一。行政机关依法取得行政权力并不意味着能够正确有效地行使该权力。如何保证行政机关依法行使权力,防止违法行使或滥用权力呢?必须要有一套规范行政权力行使和运用的法律规范。这类规范包括实体规范和程序规范两部分。实体规范是有关行政机关和相对人实体权利义务的规范。绝大多数部门法都对行政机关行使权力的界限、范围以及条件作了规定,这些规定就是有关行政权力行使的实体规范。如《治安管理处罚条例》、《海关法》、《税收征管法》等分别是规范警察权力、海关权力和税收够权力的实体规范。程序规范是关于行政机关行使权力的步骤、方式、方法、顺序、时限的规定。如《行政处罚法》、《行政复议法》等属于此类法律规范。可以说,这类法律规范对于保障依法行政原则的贯彻落实具有重要意义。近年来立法机关制定了很多规范行政权力行使的实体规则,但相应的程序规则却十分有限,影响了对行政权力的有效制约。

  未来立法机关应重点制定程序规范,建立起比较全面的行政权力的行使规则。

  (三)监督行政权力的法律

  权力机关的另外一个重要任务是制定监督行政权力的法律。行政权力的行使必然对公民、法人或其它组织的合法权利产生影响。如果行政机关违法或不当行使权力,不仅会损害相对人的利益,而且还会破坏统一的法律秩序,从而损害公共利益。为此,立法机关必须建立一套完整的规则,对行政权力的取得、运用等情况加以监督,使之更加符合公民、法人和其它组织的合法利益和公共利益。例如宪法中的许多条款都规定了对行政机关的监督原则和监督方式。全国人大及其常委会制定的《审计法》、《行政监察法》等法律都属于监督行政权力的法。当然,我国有关监督行政权力的法律规范并不健全,违法行政的现象还很严重,尚需制定统一的《监督法》,加强对行政机关及其工作人员的监督。

  (四)对行政权力产生后果予以救济的法律

  行政权力是国家的公共权力,行政机关在行使权力的时候,由于行政特权的存在,必然要给权力的服从者即公民、法人或其它组织的合法权利造成影响甚至损害。为此,必须对行政权力所产生的后果予以补救。自从90年代以来,我国先后制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》等专门为行政相对人提供救济的法律,这些法律对于防止行政侵权行为、保障公民、法人和其它组织的合法权利具有非常重要的意义,可以说,这些法律是依法行政的最有力保障。

  依法行政原则建立在完善的立法制度基础上,权力机关的法律体系是否完备、立法程序是否健全、立法质量是否有保障都直接关系到依法行政原则能否落实。因此,立法活动的规范化是依法行政的最重要保障。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《立法法》对于规范立法工作,完善国家立法制度,提高立法质量,促进依法治国、建设社会主义法治国家,保障依法行政都具有极其重要的意义。这部法律总结了20年来立法工作的实践经验,明确了立法应当遵循的原则,就是:遵循宪法的基本原则;维护法制统一和尊严的原则;体现人民的意志,发扬社会主义民主原则;从实际出发原则,科学合理规范各方权利义务及责任原则。这部法律为了保障各项立法原则的实现,对立法主体及其权限、立法程序、授权立法、法律解释、适用规则和备案等,作了全面具体的规定。

  《立法法》对依法行政的保障体现在以下几个方面:

  第一,明确划分了最高权力机关和行政机关的立法权限,确立了法律优位原则,界定了法律保留的范围。长期以来,由于宪法对立法权限的规定过于原则,以至立法机关和行政机关、上级机关和下级机关之间的权限划分始终不很清楚,发生了大量法律冲突、抵触现象,特别是行政机关僭越权力机关立法权的问题十分严重,影响了依法行政原则的

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