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我国土地用益物权体系的立法构造
作者:李建华 杨代雄  时间:2007/11/22 9:23:00  来源:论文天下论文网
摘 要:我国现行的土地用益物权体系是一种二元结构,土地用益物权被分为国有土地用益物权与集体土地用益物权。这种二元结构具有很大的弊端,应当以私法语境中的土地所有权概念取代土地所有制概念作为土地用益物权体系的逻辑支点,将现行的土地用益物权整合为建筑用地使用权与农业用地使用权,同时增设派生性土地用益物权(土地租用权)与辅助性土地用益物权(地役权)。

  关键词:用益物权;土地用益物权;所有权;所有制;民法

  一、我国土地用益物权体系立法构造的基本思路

  我国现行的土地用益物权体系呈现为二元结构-由国有土地用益物权与集体土地用益物权这两种异质的权利构成。前者包括城镇国有土地使用权与国有农场土地使用权,后者包括乡村企事业建设用地使用权、农村宅基地使用权以及农村土地承包经营权。①集体土地用益物权在权利主体、客体、设立方式等方面与国有土地用益物权存在很大差异。对于集体土地用益物权的流转,现行的法律法规设置了很多限制,这些限制性规定使得集体土地用益物权基本上只能与国有土地用益物权分别在农村与城镇这两个地产市场中流转。土地用益物权体系的二元结构存在严重缺陷。国家在权利的设立与流转方面强加给集体土地用益物权的各种束缚导致集体土地资源难以实现优化配置,从而长期处于低效利用状态之中,广大农民的利益也由此遭受重大损失。对土地用益物权体系进行变革与完善是推动我国社会经济进一步发展以及构建完备的私法体系的客观需要。

  我国土地用益物权体系二元结构的症结在于其逻辑支点。土地用益物权属于定限物权,本应以土地所有权为其逻辑支点-所有权具有弹力性,土地所有权人可以基于自由意志将其所有权的部分权能暂时分离出来为他人设立一项用益物权。二十世纪五六十年代发生于中国的民法知识型断裂导致这种私法语境中的所有权概念退出中国的法律生活,取而代之的是来源于政治经济学与社会理论中的所有制概念,伴随所有权概念隐退的是主体独立、地位平等、意思自治等私法价值理念。所有制概念支配土地法域的结果是导致土地用益物权体系的土崩瓦解。二十年后,在改革开放的实践中,土地用益物权重返中国的经济生活。然而,所有制概念的阴影依然笼罩着土地法域。我国的土地用益物权体系至今依然以所有制概念为逻辑支点,集体土地用益物权尤其如此。我国的集体土地所有制在本质上是国家控制下的集体土地所有制,[1](P5)以这种欠缺自主性的土地所有制为逻辑支点的集体土地用益物权必然是残缺的产权。国家强加给它的各种政策负担使其成为与国有土地用益物权异质的土地权利,从而形成了土地用益物权体系的二元结构。

  既然土地用益物权体系二元结构的症结在于其逻辑支点,那么要想消解该二元结构就必须重新设定土地用益物权体系的逻辑支点。笔者认为,应当以私法语境中的土地所有权概念作为我国土地用益物权体系新的逻辑支点。所有制是一个政治经济学概念,在专业性与独立性都比较强的民法领域不宜使用这个概念。将集体土地所有权视为私法语境中的所有权,意味着它具备自主性、独立性与完整性,意味着集体土地所有权人可以依据意思自治原则自主的在土地上设立各种用益物权,国家再也不能以“上级所有人(幕后所有人)”的身份对集体土地用益物权的设立进行干预。现行法律法规关于集体土地用益物权设立与流转的种种限制,都应当被取消。摆脱这些束缚的集体土地用益物权与国有土地用益物权将由异质走向同质。

  当然,所有制概念在我国土地法律领域的支配地位已经延续了近半个世纪,所有权概念要想完全取代其位置成为土地用益物权体系的逻辑支点从而解构其二元结构并非短时间内能实现的目标。这意味着,我国现行土地用益物权体系二元结构的解体是一场长期变革,我们应当采取渐进式变革模式。笔者认为,我国土地用益物权体系的变革目标应当分为远景目标与近期目标。其中远景目标即理想型的土地用益物权体系(说它是理想型的并不意味着它是永恒的),而近期目标则是指有可能在数年之内制定的民法典中的土地用益物权体系。本文将在第二部分与第三部分探讨理想型土地用益物权体系,然后在第四部分探讨民法典中的土地用益物权体系。

  二、我国现行土地用益物权体系的整合

  消解土地用益物权体系二元结构的同时,需要对其进行重新整合。我国现行土地用益物权体系是以土地所有制性质与土地的用途为双重标准来划分权利类型的。一旦所有权概念取代所有制概念作为土地用益物权体系的逻辑支点,土地所有制性质这个分类标准将不复存在。由于所有权是抽象的、平等的,所以土地所有权不能成为新的分类标准。土地的用途则仍然可以作为土地用益物权的分类标准。从土地用途的角度看,现行的城镇国有土地使用权、乡村企事业建设用地使用权以及农村宅基地使用权之标的物都是用于建造房屋和其他地上工作物的土地,因此,将来我们可以将其统称为“建筑用地使用权”。农村土地承包经营权与国有农场土地使用权之标的物都是用于农业生产(广义的农业生产,包括耕作、造林、养殖、栽种果树等)的土地,我们可以将其统称为农业用地使用权,或者干脆简称为农地使用权。

  将现行的各种土地用益物权整合为建筑用地使用权与农业用地使用权的主要途径是取消现行集体土地用益物权的种种不合理限制,打破城乡地产市场的壁垒,使其成为真正意义上的用益物权,除此以外,国有土地用益物权在某些方面也需要加以完善。

  (一)建筑用地使用权的立法构造

  按照现行法律法规的规定,集体土地不能直接出让给城镇的单位或个人用于非农建设,只能提供给乡村企事业单位与农村居民使用、或者先征为国有土地再由政府出让给城镇的单位或个人使用。乡村企业与农村居民取得集体土地使用权后也不能直接将其转让给城镇单位或个人。这些限制性规定体现了公权力对集体土地所有权与用益物权的干涉。将来这些违背市场准则的限制性规定都应当被取消。集体土地的所有权与用益物权作为产权的完整性应当得到尊重,这是促进土地资源优化配置、维护广大农民切身利益所必需的。

  至于现行集体土地物权所背负的增加国家财政收入,保护耕地等政策目标可以通过其他途径来实现。对于耕地保护,实际上我国目前已经有相应的法律措施。现行土地管理法中有关土地规划、基本农田保护、土地“农转非”审批事项的规定绝大部分都可以保留。这些规定足以达到保护耕地的目的,我们没必要对城乡之间土地物权的流转施加额外的限制。取消此类限制意味着国家丧失城乡地产流转的垄断地位,从而失去一个重要的财政来源,这笔损失在一定程度上可以通过税收得到弥补:农村集体土地用益物权出让和转让给城镇单位或个人,一般都有较大的增值,应当由出让人或转让人向国家缴纳一定的税款。国家可以将所征收的土地增值税款用于城市基础设施建设,此外还可以借助税收手段调节土地的利用。

  需要特别说明的是农村宅基地使用权。目前,农村宅基地是由集体按照一定标准无偿分配给本集体经济组织成员无限期使用的,这种使用带有浓厚的福利色彩。既如此,那么农村宅基地使用权能否像其他建筑用地使用权一样自由地流转?笔者认为,任何一项财产,无论来源如何,只要它在法律上确定地归属于某个人,这个人就可以自由地处分它,除非该处分行为有害于社会公共利益,或者设定这项财产权时当事人对其处分作了限制性约定。农村宅基地使用权在设立方面固然有其特殊之处,但它一经设立,就成为农村居民的私权,可以被自由处分,因为其处分对社会公共利益并无损害。世界上不存在“福

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