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我国发行地方公债的理论依据和可行性研究
作者:佚名  时间:2007/11/21 22:51:00  来源:论文天下论文网

一、地方公债的理论基础


1.公共产品理论

公共产品有纯公共产品与混合公共产品之分,纯公共产品必须同时具有三个特征:效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。典型的纯公共产品是国防。但是大多数公共产品都只具有有限的非竞争性或有限的非排他性,介于纯公共产品和私人产品之间,因而只能称作混合公共产品。如教育、政府兴建的公园、拥挤的公路等都属于混合公共产品。从理论上而言,对纯公共产品的供给,政府财政应全额负担,不能依靠市场机制的解决,而对于混合性公共产品的供给,则应该采取政府和市场共同分担的原则。因此,无论纯公共产品的供给还是混合公共产品的供给,政府都有责任承担。

下面考虑政府部门对公共产品的支出。政府部门的支出可分为经常性支出和资本性支出,在一定时期的政府支出中,经常性支出直接形成当年的社会消费利益,而资本性支出所产生的利益不直接发生在当年,而是同时在今后的若干年内发挥作用。根据这样的划分,政府对公共产品的支出大部分都属于资本性支出,如政府建造的公路、图书馆等混合公共产品以及国防、照明等纯公共产品,他们将在以后很长的时期内为整个社会提供利益,其建造成本不能全部视作当年提供的公共产品的成本,而应该分摊到今后的收益年份中去。只有一部分纯公共产品,如政府必须支付给政府雇员的工资等,才属于经常性支出,这些支出直接形成当年公共产品的成本,它与社会当年受到的公共服务利益直接相关。

政府可以通过收取税费获得的财政资金和通过举债获得的债务资金来支付公共产品的支出。在由税费提供的公共产品中,受益者和成本负担者是一致的;而由举债获得的债务资金提供公共产品则把公共产品的受益与成本负担分割为两个不同的时期,使受益者和成本负担者有可能变得不一致,因为现在的社会成员免费享用了公共产品所带来的效益,而未来的社会成员则要承担以往公共产品的供给成本。因此,政府部门的经常性支出应由税费等财政资金承担,如果以举债收入来承担当年的经常性支出,意味着让现在的人无偿享受公共产品的利益,而让以后的人来承担偿还债务的责任。这种情况下,公共产品的受益与成本承担者分主了,举债筹资会使公共产品的提供规模超过有效率的提供水平,难以使公共产品的提供达到有效配置的目标。而对于政府的资本性支出则不应以筹集税费等财政资金作为唯一的渠道,通过举债筹资将成本分摊到以后的各个受益期,将有助于社会选择比较符合效率要求的公共产品提供水平。因为如果当年用税费等财政资金来承担全部资本性支出,就意味着让现在的人承担公共产品的全部成本,而让以后的人免费享受它所产生的效益,从资源配置的角度看,这会使公共产品的提供规模低于有效的水平。另一方面,虽然资本性支出提供的公共产品可以通过项目自身的收益弥补成本,但是由于项目的收益产生在若干期之后,在收益形成之前,公共产品的供给成本仍应以债务收入弥补,而待项目产生收益后再用收费或税收偿还债务。

于是可以得出结论,政府部门的经常性支出由税费等财政资金支持,而资本性支出则由大部分债务资金支持是符合效率要求的。由于政府对部分纯公共产品的支出和对部分混合公共产品的支出都属于资本性支出,所以政府对相当部分公共产品的支出,都可以用举债筹集的债务资金来支持。

2.财政分权下的地方公债理论

从层次上看,由于公共产品的收益广度和范围不同,因而它在全国性和区域性公共产品之分。受益范围局限于某一个特定区域内的公共产品,就属于区域性公共产品(亦称地方性公共产品),如果受益范围是跨区域的,则就是全国性公共产品。从理论上说,中央政府也可以提供区域性公共产品。然而不同地区之间的居民对一定的区域性公共产品的偏好程度通常是不同的,因而需求量也是不同的,地方政府在了解本地居民的偏好方面处于较佳地位,这会有助于地方政府更好地执行地方性经济政策和提供地域性公共产品。相比之下,中央政府几乎无法将来自某一地区的税收与该地区的利益切实结合起来,因此很容易造成某一地区居民的公共产品偏好与实际受益之间的差异,甚至有可能大相径庭。正是区域性公共产品的存在,才使财政分权成为必然。

地方政府提供区域性公共产品的模式与一般性的公共产品理论基本一致(如前所述)。但在人口及生产要素存在流动性的情况下,地方政府提供公共产品将受到制约。根据提布特(tiebout)模型,如果每个地方政府分别提供不同的公共产品,那么对居民来说,哪个地方提供的公共产品最适合于它的需求偏好,他就会选择去哪个地方居住。通过这种“以足投票”,居民表明了对某种公共产品的消费偏好,从而刺激着地方政府努力提供适合于本地居民偏好的公共产品。由于存在着居民的“以足投票”,地方政府难以通过税收对流动性要素征税,从而削弱了地方资源的可征税性和地方政府的征税能力,较低层次的地方政府更是如此,这其实也是低层次地方政府以财产税作为征税依据的一个重要原因。同样,在地方政府提供地方公共产品时,如果通过税收筹资,不但违背了“受益原则”,而且由于受益与负担成本的分离,现在的居民承担了以后居民的成本,会使居民通过地区间的流动表达不满,结果并不能有效的提供公共产品。而通过举债支出则可以有效地避免这种副作用的出现,这就是财政分权下的地方公债理论。

二、中国发行地方公债的几个问题

发行地方公债还必须解决几个重要的问题是:

1.发行地方公债的目的究竟是什么?

由于现在地方财政存在大量隐性赤字,通过发行地方公债似乎可以顺理成章的解决这一问题,但是实际上这是不可行的。地方财政赤字的存在原因是多方面的,既有财政举债过度的问题,又有财政包袱过重而导致的欠拨支出挂帐等问题。用地方公债弥补赤字无疑相当于承认了这些问题存在的合理性,这不但不能解决地方财政支出结构不合理和地方政府职能不到位的问题,反而会因为公债资金不能获得收益而导致偿债危机,所以是不可取的。实际上,发行地方公债的目的主要就是通过规范地方财政收支体系,为地方政府提供一种财政补偿机制,使其继续承担相应的职能,一方面为经济发展提供必要的公共产品,另一方面也通过公债资金的有偿性、规范性,解决地方政府预算的软约束,降低其对市场的过度干预,增强其经济建设支出的效益。

2.地方公债的发行可否减轻中央政府的债务压力?

事实上,中央政府发行的国债中已经为地方政府代为发行了一部分债务。一般来说,中央政府发行公债应该用于全国性的、经济效益外溢明显的大型基础设施的建设项目,如果中央代为发行地方公债,其实已经说明这部分资金的使用项目具有地域性。既然这部分资金使用于地方性公共产品的提供,当然应该由地方政府发行公债筹集更为合理,从这个角度讲,地方公债的发行的确可以减轻中央政府的债务压力。但是如果考虑到地方财政风险的存在,这一问题就变得复杂了,具体在下面第四个提出的问题中论述。

3.地方公债能否用于支持落后地区,是否可以用于西部大开发?

必须认识到,地方公债属于一种非常规范的财政筹资方式,必须有规范的筹资与偿付机制配套才能发挥作用。但是,当前我国的地方财政却是这样一种现状,越是贫穷落后的地区、财政越是紧张、财源越是枯竭,如果贸然使用公债资金,很可能无法收到预期的收益,因而很难承受还本付息的负担。而发达地区正相反,越是发达的地区非规范的收入越多,从建立规范的地方财政收支体系出发,发行地方公债可以降低非规范收入数额;并且发达地区财源充足,也有助于降低财政的偿债压力。至于通过发行地方公债支持西部大开发,则不能一概而论。如果仅仅是带有扶贫性质,则并不可取;如果是建设地方性的基础设施,为经济发展减轻瓶颈约束,也是值得考虑的一种筹资方式。

4.地方公债在现阶段能否起到防范财政风险的作用?

虽然地方公债提上议事日程与地方财政风险有关,但是发行地方公债是否可以起到减轻甚至是防范财政风险的作用,则还需要深入探讨。地方政府通过债务筹资提供与经济发展有关的公共基础设施等公共产品,在发达国家也普遍应用。因此发行地方政府公债从理论上而言,确实可以解决我国地方政府的财政风险问题。但是如果深入思考就会发现,地方公债这一规范的财政筹资方式是与发达市场经济相适应的,而我国现在的市场经济体制还远不能说完善。在过渡经济时期,地方政府作为相对独立的利益主体,追求垄断租金的最大化,只要是能使其最大化利益,什么样的方式方法都是可以采用的,地方财政风险的一个根源也在于此。本文第二部分在介绍美国及日本发行地方公债时,就已经提到了监管的重要性,实际上,现阶段我国发行地方公债的关键不在于能不能发,而在于相应的监管机制能否建立。如果不能建立有效的监管体系,地方政府对于资金的需求就是无底洞,发行地方公债也不可能起到规范收入、防范风险的目的,甚至会加重地方财政的风险程度。

5.地方公债的定位。

地方公债到底采取什么样的形式也是值得思考的。虽然《预算法》已经规定:除法律和国务院机构规定外,地方政府不得发行地方债券。但是在现实中,地方基础设施建设资金短缺的压力也使一些地方政府采取规避措施,绕开《预算法》的限制,主要是通过一些同地方政府有密切联系的,或本身就是政府下属的企业来发行企业债券,筹集资金用于市政建设,由项目收益偿还借款,但仍然列为企业债券。例如,1999年2月,上海市城市建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券,筹资资金用于上海地铁二号线一期工程;1999年4~5月,济南市自来水公司发行1.5亿元供水建设债券,为城市供水调蓄水库工程筹资。

但是由于发行企业债券要依据《企业债券管理条例》,而许多公用事业项目不符合企业债券的要求,从而不能利用债务融资,所以并不能从根本上解决地方基础设施建设资金短缺的问题。不过从形式上看,这些企业债券大体相当于美国市政债券中的收入债券,即能够以项目产生的收益偿还所借债务。这种收入债券由于不会给财政带来很大的偿债压力,因而很适合我国地方政府借鉴使用;而一般责任债券由于要以政府无限的税收收入作为担保,在我国地方税体系没有建立起来、地方税主体税种不明确的情况下,是不适合采取的。因此中国的地方公债在发行初期,可以定位于大中城市的市政建设公债。在经济发达的大中城市,对地方基础设施的需求较高,并且信用评级制度也有一定的发展,可以作为市政建设公债的试点,待时机成熟后,再加以推广并发展其他形式的地方公债。



三、结论:地方公债发行的可行性

经过本文以上的分析,可以得出这样的结论:地方公债是公共财政的有机组成部分,也是财政分权的客观要求,因而是规范的财政收支体系的必然要求。但是由于体制转轨的影响,当前我国地方财政隐含着相当程度的财政风险,发行地方公债一方面可以规范地方政府财政收支、化解财政风险,另一方面如果监管体系不能相应建立并发挥作用,地方公债则反而有可能引起更严重的财政风险。所以地方公债的发行应该谨慎从事,可以选择经济发达地区的大中城市,进行市政建设公债的发行试点,待积累足够的经验且时机成熟后,再扩大发行范围。


参考文献

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[2]文也.防范和化解地方财政风险的理性思考[J].当代财经,2001,(11).
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