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安理会否决权——“权力政治”的影像
作者:佚名  时间:2007/11/23 14:24:00  来源:论文天下论文网
【内容提要】安理会否决权是联合国制度框架内大国政治斗争的最激烈方式。本文对安理会在联合国50多年历史中使用的否决权,按照不同国家和不同问题领域进行了归纳与统计。作为制度设计的“大国一致”原则在联合国集体安全的实践中变成了否决权,通过对安理会使用否决权情况的分析,本文试图说明,否决权的历史所见证的恰恰是联合国集体安全体制所无法摆脱的“权力政治”的现实。
【摘 要 题】国际组织
【关 键 词】联合国/否决权/国际政治
【 正 文】
  建立联合国的根本目标在于实现集体安全。集体安全得以实现的重要条件之一是权威的集中执行。为此,集体安全组织必须保证一个有足够权威的强有力的核心。在理论上,能够为联合国集体安全提供权威保证的是当时世界上5个最强大的国家。鉴于国际联盟的教训,维持国际和平与安全的主要责任被赋予了以5个大国为主体的安全理事会。联合国创始人认为,这一机构就其成员国数量与组成来说最适宜保证“迅速而有效的行动”。为了使安理会能够担当起这一责任,避免联合国内外的其他机构或组织僭越安理会而事实上剥夺联合国集体安全的功能,必须对其权威做出制度保证。结果,联合国宪章中对“大国一致”的规定就成为确认该权威合法性的基础。
  然而,战后的实践表明,对国际机制的推崇并没有完全使国际关系摆脱传统的定式。否决权从其使用来说,并非大国斗争的原因,而是其结果。(注:Sydney D.Bailey,The Procedure of the UN Security Council,Oxford:Clarender Press,1988,p.35.)毕竟在联合国创立之初,各国也曾寄希望于大国合作。但随着国际环境的变化,合作的蜜月迅速结束,对抗加剧导致否决权的使用逐渐增加。主要的国家对联合国的重视,使我们可以通过安理会来观察权力在新的政治条件下的运作。
  一 大国:否决权的主体
  “否决权”的法律依据是联合国宪章第27条第3款的规定,“安理会对于……(非程序性)事项之决议,应以九理事国包括全体常任理事国之同意票表决之……”。(注:《联合国宪章》第27条。)它所蕴含的一个消极结果就是常任理事国能够单独阻止已经获得法定多数的议案。在国际法上,否决权只是一套复杂的复合表决程序中的一环。从集体安全的理想出发,没有人希望它真正起作用。因为集体安全的初衷是大国战后能够维持战时那样的合作关系,维持对安全、和平等价值的共同信念。联合国希望在保证效率的前提下——即能够对侵略采取果断措施,防止类似第二次世界大战那样的悲剧再度发生,最大限度地实现国际决策的民主。但是,这样的设计在现实面前碰了壁。在表达各自的安全信念时,国家间的权益斗争使联合国集体安全逐渐褪色,也使“大国一致”的初衷遭到扭曲,在其诞生的短短几个月后,它终于变成人们希望的反面——否决权。
  按照集体安全的逻辑,对安理会的关注应该集中于和平问题本身,然而关注的焦点却最终转移到常任理事国之间的角力。它们的相互作用成为联合国的主旋律。原因同样在于联合国宪章提供的制度保证:安理会只包含极其有限的联合国会员却能以其全体的名义行事;安理会不仅可以就有关其成员自身的事项做出决定,而且还可以就有关联合国全体会员国,甚至非会员国的事项制订决议。(注:Bardo Fassbender,UN SecurityCouncil Reform and the Right of Veto:AConstitutional Perspective,p.280.)但是,安理会的决定权受制于否决权。在所有和平与安全的问题上,否决权都因为其对安理会、进而对其他机构的节制作用而处于整个联合国和平机制的核心。虽然宪章、《四国声明》以及大会通过的许多议案都对否决权的使用做出了限制,但是对常任理事国的实际影响极其微弱,因为限制大国这一特权的法律界定并不明确。
  否决权的主体是宪章第23条第1款规定的五个常任理事国。在现实中,它使安理会包含了可以用来描述二战后国际政治格局及其变迁的几乎全部最重要的国家行为体。从1946年2月苏联在叙利亚、黎巴嫩问题上第一次使用否决权起,至2002年6月美国否决要求以色列避免巴勒斯坦平民伤亡的议案为止,常任理事国共使用否决权304次。(注:其中,对一项决议的分段表决也被视为行使一次否决权;当不止一国对一项决议行使有效否决时,所有否决票分别计算;对秘书长的否决不包括安理会主席事先声明的、非正式的摸底投票。)虽然这远远不是安理会内大国政治的全部,但是作为联合国这一国际关系制度框架下的国家冲突的最激烈的形式,否决权为观察联合国以及国际政治的规律提供了一个集中的视角。
  否决权主体的两次更替同样为我们理解权力体系的自我适应提供了机会。一次是1971年,中华人民共和国政府取代“中华民国政府”在安理会的席位;另一次是1991年,苏联的席位由分裂后最大的前苏联加盟共和国俄罗斯继承。这种更替是在现有法律规定的基础上因应政治考虑而实现的。它们不影响我们对安理会内大国之间互动展开的分析和论证。原因是:1971年之前,中华人民共和国虽然被排除在联合国外,不能对安理会政治产生直接影响,但是中华人民共和国的存在以及在国际政治中的作用已经事实上影响到安理会所规范的国际权力结构。至于俄罗斯,不仅因为在其度过外交政策的调整期后渐渐展现出独立的风格,实现了外交政策的平稳过渡,而且俄罗斯的衰落并不影响它仍是一个大国的事实。
  另外,否决权的法律适用虽然主要针对以和平或强制手段解决国际争端或国内冲突,不过从决定正在讨论的议题究竟是“程序性”还是“实质性”的、裁军及原子能控制、新会员国的接纳以及秘书长人选的推荐等相对次要的问题上,我们也能清楚地发现大国角逐的痕迹(表1)。这或许进一步揭示了国家在政治核心价值上的传统观念是何等根深蒂固——它们都时刻提防着对手可能给其带来的损害,而权力能够给国家带来安全感的直接效用并没有因为联合国的存在而消失,反而渗透到了这个国际组织的方方面面。
  二 否决权折射出的国际政治变迁
  苏联与美国的对抗是战后近50年中国际关系的主线,否决权的使用情况也可以为此提供确凿的证据。作为战后国际政治的绝对主角,它们使用的否决权都超过了另外3个国家的总和——美国94次,苏联(俄罗斯)126次(表3、4)。除了冷战前后美国在中东问题上的几次否决以外,美国与苏联的大部分否决票往往是直接或间接针对对方,其中既包括国家利益的直接碰撞、两大阵营的对峙,也包括它们为防止对方在全球竞争中获得优势而对第三世界国家的争夺。在二战结束以后形成的世界格局中,英法两个传统的殖民帝国迅速退居次席,拥有全球利益并能够依靠自己的力量维护这种利益的国家只有美国和苏联。由于其所认定的国家利益具有普遍性和全球性的特征,它们使用否决权的范围最广,涉及的问题也最多。冷战中,124次对83次的否决足以反映国际政治的这一重要特征。
  作为二战后仅有的两个超级大国,它们在涉及自己的国家利益和势力范围时会坚决地、毫不迟疑地使用否决权。问题的关键在于,在战后的大国中,它们是仅有的两个能够独力对抗国际社会“公意”的国家——被它们否决的多数决议草案一旦被提交联合国大会,经常能以压倒性多数获得通过。但是由于大会及安理会权限和分工,安理会的意见,或者说使用否决权的常任理事国的意见往往成为联合国对该议题的最后决定,除非该当事国通过明示或默许取消自己的否决。
  中国恢复在联合国的合法席位一方面意味着中国的合法性得到了国际社会的普遍认可,另一方面也增加了这个国际组织代表全球利益的合法性。在1960、1970年代,中国以决非殷实的国力展开规模宏大的全方位外交,在世

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