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关于高校责任预算体系的探讨
作者:王德春  时间:2007/11/22 9:17:00  来源:论文天下论文网
摘要:近年来,高校预算管理的理论和实务逐步成熟起来,初步形成了由高校预算内涵、财务预算和责任预算组成的预算管理体系。但责任预算尚处于初步探索阶段。本文拟从建立责任预算体系的必要性、责任预算体系的框架设计和建立高校预算管理监督保障机制等三个方面进行探讨。
关键词:高等学校;财务预算;分权管理;受托责任;责任预算
预算管理是高等学校财务管理的一个重要组成部分。改革开放以来,我国高校的财务管理水平有了全面的提高,预算管理也从单纯的经费支出预算发展为现在的由经费来源的综合预算和经费支出的复式预算组成的全面综合的财务收支预算管理。随着高校面临的理财环境的变化,高校预算管理必须在目前实施全面预算管理的基础上,探讨建立责任预算体系。
一、高校预算管理应随理财环境的变化而创新
(一)高等教育实现了由“精英教育”到“大众教育”的转变
从1999年高校扩招以来,一直稳步发展的我国高等教育事业开始了跨越式发展历程。2005年高等教育本、专科在校生2300万人,毛入学率上升到21%,达到高等教育大众化的标准。同时,近年来,随着“共建、调整、合作、合并”等多种形式的改革,高校逐步打破了过去分散办学、规模偏小的状态,实现了教育资源的优势互补和优化配置,综合办学实力明显增强,组成了一批较大规模、多科性、综合性大学。到2005年,我国的高校数为2300余所,校均规模增加到10000人。高等教育的发展带来了高校规模的快速膨胀,新增设了许多分校、校区、二级学院、研究所等,为高校管理带来了许多新问题。高校的领导层对下属单位的所有业务活动一般不可能直接进行管理与监督,也不可能为它们做出所有决策,分权管理成为必然的趋势。高校责任预算正适应了这种以分权管理为特征的高校内部运行机制的要求而提到议事日程。通过实施责任预算管理,合理地划分责任单位,并赋予相应的责任和权限,促使各单位各尽其责,协调配合,以实现共同的发展目标。
(二)高校教育经费大幅度增加,经费来源多元化
随着高等教育事业的快速发展,高校办学经费逐年大幅度增加。到2004年,全国教育经费总支出为7242.60亿元,比1998年的2949.06亿元增长了1.46倍,年平均增长率在24%以上。高校办学经费大幅度增加,促进了我国高等教育事业的快速发展。同时,高校经费的来源渠道也日益多元化。除了原有的财政拨款、教育收费和校办产业以外,许多高校利用金融机构提供的融资便利,通过银行贷款,缓解了高校建设发展面临的资金困难。高校教育经费的增加和经费来源多元化和大额信贷资金的注入,不但扩大了高校经费预算的规模,而且增加了高校经费管理的难度和理财风险。
(三)各级政府全面推行部门预算、国库集中支付和政府集中采购等预算改革
为了适应市场经济发展的要求,使我国的预算管理逐步走上规范化轨道,财政部从2000年开始试行部门预算的改革。高校预算工作是在政府实施部门预算的背景下进行的,这就决定了高校这一预算主体既有预算管理的自主权,同时又在很大程度上受政府这一预算主体的制约。因此,高校必须从学校整体出发,按照多元化筹资、一体化管理的原则,建立一套与政府实施部门预算相适应的高校预算管理体系。通过预算管理工作,一方面满足政府部门宏观管理的需要,借助各高校编报的财务预算,指导和调控我国高等教育事业的发展速度、规模、结构和质量;另一方面,通过高校实施责任预算管理,满足高校内部管理的需要,把完成学校总体目标的财务活动、资金收支,落实到各级各单位和各个方面,建立起责权利效相结合的内控机制,从而为学校各项事业的持续、稳定、协调发展提供财力保障。
二、适应高校快速发展的需要,建立健全高校责任预算体系
高校预算的基本表达形式是“数字”。 “数字中有政策、决定数字就是决定政策。数目字内包括轻重缓急,哪个项目该办、哪个项目不该办,这是一个政治性的问题。”(《邓小平文选》第一卷第193页)。满篇“数目字”的高校预算文本中,包涵了高校一系列的、深层次的办学宗旨、发展目标、规划和方针政策等内容。这些内容构成了高校预算的内涵。高校预算从其表达方式可分为高校财务预算和高校责任预算。因此,高校预算管理体系是由高校预算内涵、高校财务预算和高校责任预算三部分组成。由于高校预算内涵和财务预算在实务中较为成熟本文不再重述,仅就高校责任预算体系谈一点不成熟看法。
(一)实施责任预算管理的理性分析
高校责任预算是在财务预算的基础上,按照高校内部管理的要求将学校各单位划分为若干责任主体,并将学校的财务预算分解为各责任主体的责任预算,从而建立起高校的责任预算指标体系及其编制办法。
责任预算的理论基础是受托责任理论。受托责任关系是指某人或某些人聘用他人去履行特定的权利和责任时所形成的关系,前者称委托人,后者称代理人,委托人和代理人的权力和义务均在双方认可的聘用关系中加以明确。这种委托—受托责任关系的范围极为广泛,如企业中的股东把经营权交给总经理,总经理把管理权层层分解给各单位的责任人,于是在组织内部就形成了一个树状的委托—受托责任关系。在一个独立的组织中(如企业或事业单位)由于委托人与代理人的相互分离,委托人对代理人的监督与调控就成为委托代理理论研究的重点。由于委托人与代理人之间信息分布的不平衡性,目标函数的不一致性,由环境多变性造成的委托代理结果的不确定性以及契约不完整性造成的投机行为,使委托代理关系产生内部矛盾,产生代理人问题。通过实施责任预算管理,形成有效的激励和约束机制,建立良性循环的委托代理关系,以达到代理人问题负面效应的最小化。
从受托责任控制看,预算就是将一个组织所承担的受托责任具体化、数量化、货币化,使之成为受托人的具体目标和控制的具体标准,因此,预算实质就是受托责任关系双方当事人有关受托责任的量化协议;而与此相关的责任预算就是在分权管理的前提下,将一个组织的总目标分解为各个单位的子目标,将总体受托责任分解为组织内部各责任单位的内部受托责任,使被授权的责任单位在其职权范围内,各负其责,以确保组织受托责任总目标的实现。从这种委托—受托责任的角度看,责任预算期望完成的目标是受托责任,其考核认定的对象也是高校内部的受托责任。责任预算事实上是按受托责任的要求来划分各级管理层的责、权、利的,然而由于在客观上存在着委托人与代理人之间的责权利的不一致,因此,在划分责任中心时,就要充分考虑委托人与代理人的要求,做到责权利相结合。由此可见,责任预算划分责任中心的过程实际上是委托人与代理人之间关系的协调过程。从委托代理关系看,责任预算的整个程序也是围绕受托责任进行的。责任预算在确定责任中心后,要围绕受托责任的量化、分解、执行和控制、反馈而展开,最终根据责任报告,确定代理人完成受托责任的情况,评价其责任业绩。从上述分析可以看出,责任预算的程序和方法是建立在委托代理基础上的,责任预算的结果也体现了这种委托与受托责任的要求。因此说,高校责任预算是以委托—受托责任关系为理论基础而建立起来的一种内部管理控制制度。


(二)高校责任预算体系的框架设计
高等学校为了适应分权管理和经济责任制的要求,在实施全面财务预算管理的基础上建立责任预算管理体系。其内容包括:
1、划分责任中心
责任中心或称责任单位是具有一定管理权限并承担相应经济责任的学校内部单位。划分责任中心,要按照责任控制范围划分责任层次,在此基础上确定以其主要负责人为责任承担者的责任单位。根据高校的经济

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