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推进城市水务市场化改革的对策
作者:吴季松 石玉波 田琦  时间:2007/11/25 12:23:00  来源:论文天下论文网
摘要:我国城市水务市场化改革是一个不断探索的过程。从目前看确实存在着一些突出问题:如对水务公益性与经营性领域界定不清,部分地区存在把政府责任也推给市场的“泛市场化现象”;合理的水价机制尚未形成,水价改革不到位;政府职能界定不清,监管力度不够;政府缺乏城市水务市场化改革的宏观规划和配套政策等等。 

关键词:城市 水务市场化 改革 

我国城市水务市场化改革是一个不断探索的过程。从目前看确实存在着一些突出问题:如对水务公益性与经营性领域界定不清,部分地区存在把政府责任也推给市场的“泛市场化现象”;合理的水价机制尚未形成,水价改革不到位;政府职能界定不清,监管力度不够;政府缺乏城市水务市场化改革的宏观规划和配套政策等等。对此,本文提出如下对策措施:
建立有利于水务市场健康发展的公共管理体制和市场运行机制
在市场经济条件下,政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。城市水务局既是市政府的水行政主管部门,也是供水、排水、污水处理与回用的行业主管部门,其主要职责是:统一法规、统一规划、统一调配、统一管理、统一标准、统一确定水价、统一分配水权、统一监管、统一市场准入。具体为:
1.制定水务行业的法规与行业政策,制定水务行业技术标准并监督实施。致力于建立公平竞争的市场环境
2.编制水务发展战略规划、水资源综合规划和专项规划并组织实施。要在区域水资源综合规划和城市总体规划指导下,编制城市水资源配置规划、供水水源规划、供水规划、排水规划、污水处理与回用规划、城市水生态建设规划等专项规划。
3.统一管理水资源,包括空中水、地表水、地下水,统一配置和调度水资源;统一发放取水许可证,统一征收水资源费。
4.进行水权初始配置,建立水市场。
5.建立科学合理的成本评估体系,协助价格主管部门制定供水、污水处理等价格政策。
6.负责水务企业经营资质的审核认证以及特许经营权的发放与收回;严格市场准入制度,规范水务企业的经营行为,保障公众用水的合法权益和水务市场各投资主体的合法权益。
7.监管水务企业服务质量,监察水量、水质、水压、水价等主要指标,查处违法行为。监督水务国有资产的保值增值。
进一步推进供水企业所有权与经营权的分离,建立产权清晰、权责明确、管理科学、监督有力、激励有效的法人治理结构。通过改革使水务企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人主体和市场竞争主体。
对于水务企业协会等中介组织,可以接受政府委托,起草技术标准,进行行业调研,组织技术交流和培训等;同时可以接受企业委托,进行项目评估与咨询,提出企业管理咨询报告,提供各种信息与技术等。
在界定政府与企业职责时,要特别注意将政府资产所有权与公共管理权相分离,建立起所有权、经营权、监管权相互制约的城市水务发展模式。上海市成立了水务资产经营发展公司,承担着水务国有资产的管理,为新建项目融资,剥离了水务局原承担的国有资产管理职责,分离了管理权与所有权;武汉市由市城市投资公司管理水务国有资产,只赋予水务局公共管理权。随着国有资产管理体制改革的进一步深化,各级国有资产监督管理委员会将行使国有资产出资人和监管人的职能,在新形势下,水务管理的模式也需要进行先期研究。
完善水务政策,深化城市水务投融资机制改革
1.区分公益性项目与经营性项目,确定不同的投资机制与运营模式。政府作为公共利益的代表者,应该承担起建设、运行维护以及更新改造的责任,主要目标是建立稳定的投资来源和可持续的运营模式,逐步建立起政府投资、企业化运行的新路。对于城市供水等经营性项目,资金来源应该市场化,主要应通过非财政渠道筹集,走市场化开发、社会化投资、企业化管理、产业化发展的道路。污水处理由于不以营利为目的,且受制于污水处理费偏低,产业化程度不高,但随着污水处理费征收范围的扩大和标准的提高,也要解决多元化投入和产业化发展问题,起码要建立国家投入、依靠污水处理收费可持续运行的机制。
2.划分事权,形成分级投入机制。城市水务基础设施建设由于资金需求巨大,单靠市级财政投入远远不够。因此,应适当划分事权,市级政府主要负责全局性的重点水务工程,如水源工程、骨干管网工程、防洪工程、河网整治工程等。区域性的水务工程,则按照“谁受益,谁负担”的原则,由受益地区和部门投资,分级管理,逐步形成市、区、镇分级投入机制。
3.运用政策手段,加大利用信贷资金力度。为了鼓励更多的社会资金投入城市水务行业,国家采用政策手段,如贷款贴息、长期开发性低息贷款等,使银行信贷资金向城市水源工程、供排水管网工程、污水处理厂等兼具社会效益和经济效益,具有稳定投资回报的经营性项目倾斜。
4.拓宽筹资渠道,利用资本市场发展直接融资。在资本市场直接融资有利于提高企业筹资能力,优化企业资本债务结构,在发行股票融资之外,应该大力发展水务企业债券,尤其对于没有改制的国有水务企业,债券应该成为银行贷款之外的一个新的筹资渠道。在美国、德国等发达市场经济国家,供排水管网、污水处理厂等水务基础设施主要依靠地方政府的市政债券、水务债券或污水公共机构债券等形式筹集建设资金,我国现行政策不允许地方政府发债,应该积极研究通过市政或水务收益债券融资。地方水务等市政设施建设可以通过收益债券融资。
5.推进产权制度改革,增加水务投资。我国城市水务市场化所依托的中国市场经济体系,其资源以及功能分属多元主体和多个层次,因此产权制度改革、产权多元化是社会资本和海外资本进入城市水务行业的桥梁,成为解决城市水务行业投资不足的主要手段。同时只有多元持股,才能真正明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责,形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构,有力地约束企业内部成本,提高效率。

加强政府对水务市场的监管力度
城市水务企业的公益性和自然垄断性要求企业承担普遍服务的义务、连续服务的义务、接受监督的义务等,并且只能在经营中获取合理利润。政府主管部门必须履行对城市水务企业的监管责任,并且与一般竞争性领域比较,这种监管应该更为严格。如监管服务质量、监管价格、监管水安全、监管企业对国有资产的运营和管理等。
在水权配置和统一规划的前提下开放水务市场
水资源属于国家所有,是一种特殊的资源,具有明显的公益性、基础性、垄断性和外部经济性,对流域与区域水资源的统一规划、统一调度、统一管理是政府的重要职责,政府必须牢牢控制水资源的分配权、调度权、资产处置权和收益权。为明晰水权,把水资源总量控制和定额管理制度落到实处,通过水市场上水权的有偿转让解决城市化与工业化进程中对水资源的需求问题,水行政主管部门进行水权初始配置,建立水市场是必须采用的有效手段。
城市是一个集中的用水系统。城市范围内的水资源不能满足城市用水要求,必须在流域或区域内进行水资源统一规划和配置。政府制定流域或区域水资源综合规划,确定水资源配置方案和相应的工程措施,在水资源综合规划确定的水资源配置方案和城市总体规划指导下,水行政主管部门编制《城市供水水源规划》《城市供水规划》《城市排水规划》《城市水生态建设规划》《城市水系综合整治规划》《城市污水处理厂建设规划》《城市中水回用规划》等专业规划,提出今后水务工程建设总体布局和分步实施方案,并在此指导下,区分公益性项目与经营性项目,推进水工程建设、运营、维护的市场化,使水务市场健康有序地发展。
改革水价机制,推进水务产业化、市场化进程
根据市场规律的要求,政府要综合考虑供水企业制水成本、居民承受能力和物价指数,建立合理的城市供水水价形成机制和水价调整机制,对居民用水实行阶梯式计量水价,对非居民用水使用计划用水和定额管理,以及超计划超定额加价方法。同时加大污水处理费的征收管理力度,尽快开征城市污水处理费;已经开征污水处理费的城市,要把污水处理费的征收标准尽快提高到保本微利的水平。
构建水务行业市场化改革的政策环境,配套改革措施
1.确立规范的城市水务市场准入与退出规则。确立规范的城市水务市场准入与退出规则,有利于经营者发挥自身优势,达到合理的利润回报。城市水务市场的准入规则,应对投资者的投资实力、技术水平、管理机制、管理人才有明确的规定。城市水务市场的退出规则,应分为强制退出和自愿退出。强制退出是对不能实现政府监管最低要求的投资者实行惩罚性处理措施。自愿退出是对因经营不善或其他原因不愿经营的投资者,予以解除经营合同
2.建立并完善特许经营管理办法。特许经营的形式是由政府授权考核合格的企业在特定的时间,做特定项目的经营建设,而企业向政府递交承诺书,承诺在建设经营期的义务。建设部已于2004年3月出台了《市政公用事业特许经营管理办法》,各地也将陆续出台地方性的特许经营管理办法或条例。
3.建立水价调整与听证程序,建立产品与服务价格审核程序。价格听证制度在我国已初步形成,水价调整日趋规范化。2001年7月,原国家计委出台了《政府价格听证暂行办法》,使水价听证有了法律依据。鉴于水务行业的垄断性,政府必须负责企业产品与服务价格的审核,同时建立规范化、标准化的产品与服务价格审核程序。
4.建立政策性损害的利益补偿机制。政府作为社会公众利益的代表,应承担由于政策性原因造成的水务企业的部分损失,并依法建立相应的利益补偿机制。
5.统一内外资进入城市水务行业的待遇和政策。我国对外资企业与国内企业,尤其是民营企业在政策上的不统一,不利于国内水务企业的发展。外资企业净资产回报率高达15%以上,而政府给予国内企业的净资产利润率仅为7%~8%;在水价制定上,国内企业的水价调整需经过严格的审批,并需由社会各界代表参加的听证会一致通过,而政府给外商承诺的回报或水价却不需通过听证会而由政府直接确定。
6.统筹考虑职工安置与国有资产保值增值。在产权制度改革中,必须妥善处理好职工安置问题,以维护社会稳定。同时要保证国有资产的保值增值,最大限度地维护国家和公众利益。
整合水务产业结构,培育跨区域的大型水务集团
城市水务的产业结构目前还不能适应城市水务市场化的需要,表现在三个方面:一是产业分散,规模不足。二是缺乏能适应新的产业特征和市场需求的市场主体。三是产业链发育欠缺。
传统水务企业的产权多元化改革为产业整合的突破创造了机会,应利用投资主体的多元化变革,在行业传统企业改制的基础上,以市场为主导,以资本结构的调整拉动产业整合的进行。有扩展实力、具有一定规模的水务企业,要充分利用当前水务行业市场化、特别是产权制度改革的机遇,通过并购、整体收购、交叉持股等多种形式,培育跨区域的大型水务集团,在竞争中做大做强。
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