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公共服务:打造“善治”政府的主要着力点
作者:常修泽   时间:2007/11/23 12:15:00  来源:论文天下论文网

——北欧国家政府在公共服务方面的作用、机制及对中国改革的启示

    中国的“政府改革”正处在历史性推进的前夜。在此历史时刻,从研究和制定推进方略的角度来说,一方面,需要植根本土,对本国政府体制的内在矛盾及其运行状况,有一个比较全面、客观且鞭辟入里的认识和把握,另一方面,又要开阔视野,对当代世界,特别是一些“社会和谐”国家,在打造“善治(GoodGovernance)”政府方面的经验和做法,有比较深入的考察和了解,以作为推进中国政府改革之镜借。本着这一宗旨,笔者和中改院的同行专家一起,以“北欧模式:政府职能转变与制度安排”为题,对北欧三国(芬兰、瑞典、丹麦)进行了比较深入的考察。现根据考察内容,就北欧国家政府在公共服务方面的作用、机制及其对中国改革的启示作一探讨。

    一、北欧国家政府在实施公共服务方面的四大“基本面”

    在市场经济条件下,政府经济职能的重点是作好公共服务,这样一个理念在考察前我们已经确立,但这里的“公共服务”到底包括什么内容,却若明若暗。此次经过实地考察,使我们认识到,北欧国家政府在实施其公共服务职能方面,已形成一套比较完备的制度体系,其视野比我们预想的要宽广,归纳起来主要有以下四大服务内容,或称四大“基本面”:

    1.提供面向劳动力市场的“民生性”服务:重点是促进就业和增加居民收入,并注重缩小收入差距。

    “就业是民生之本”。北欧国家政府的公共服务,都把促进就业放在首位。一是加强财力支持。以瑞典为例,每年各方面用于就业服务的资金量约占GDP总量的2.7%(主要是财政提供),其中仅用于失业人员即占84%。二是加强服务机构,不论是中央层还是地方层,都设有专门的“劳动力市场管理委员会”,基层还设有“就业办公室”,承担全国95%的就业服务任务。三是加强政策扶持。例如,芬兰为鼓励中小企业多吸纳失业人员,对其实行减税4%的优惠政策,对失业人员自己创办“微型企业”也给予减税或补贴。四是加强就业培训,特别是实行政府、工会和雇主“三位一体”的培训体制,并采用政府“购买培训成果”的机制。五是加强公共项目开发,直接创造就业岗位。六是加强预测和信息交流,以提高就业服务的效率和质量。从实际情况看,尽管北欧国家也面临较大的就业压力,但近年来在经济发展的基础上,失业率还是不断下降的。

    在促进就业的同时,北欧国家强调提高居民的收入水平。资料显示,在近十年间,随着经济的不断攀升,芬兰、瑞典、丹麦的人均收入明显提高。在收入增长的基础上,着重把缩小收入差距作为公共服务的重要内容。通过税收调节、财政转移支付和补贴等诸种强有力的再分配机制,初步形成了“两头小,中间大”的“橄榄型”分配结构:中等收入群体大约占80%左右,高收入群体和低收入群体大约各占10%左右。三个国家的基尼系数约在0.25~0.3之间,属于世界上收入差距最小的国家。当然,由于资本的“累积效应”,北欧国家在资本市场上的资本集中度还是比较高的,但通过政府作用来调节社会成员的“即期收入”,这一点特别值得借鉴。

    2.提供促进社会事业发展的“公益性”服务:重点是发展医疗卫生事业和教育事业,建立和完善全方位的社会保障体系。

    北欧国家政府认为,建设公共服务型政府必须把发展与公共服务直接相关的社会事业作为工作的着力点。

    一是注重发展医疗卫生事业。他们把这一点提到“保护人权”的高度来把握。这些国家均实行普遍的“全民保健”制度,无论城市乡村,不分国企私企,也不分种族和宗教,实行免费医疗或基本免费医疗。近年来虽然对公费医疗制度进行了一些改革,也开始让个人承担一部分就医费用,同时降低病假补贴之额度,但从总体上来说社会成员医疗费用大部分还是由公费来解决的。此外,还特别注重社会公共卫生体系,包括农村公共卫生体系的建设,这对防止并应对卫生领域的突发事件发挥了保障作用。

    二是大力发展国民教育事业。在这方面可以说实行“举国体制”。从小学到中学到大学,全部实行免费教育。不但如此,国家还给在校大学生一定量的生活津贴。为了促进教育事业发展,无论是中央财政,还是地方财政,都用相当大的财力来扶持教育,社会的其他力量也捐助教育。据了解,芬兰接受高等教育的公民已占到适龄人口的50%以上。

    三是建立全方位的社会保障体系。北欧国家建立的社会保障体系,可以说广覆盖的,人称“从摇篮到坟墓”,包括医疗保险、失业保险、退休保险以及残疾人保险等。尽管这种福利体系使国家财政背上颇为沉重的负担,而且也存在滋生疏懒的弊端,但给全体社会成员的生存和发展编织了最基本和最可靠的“安全网”,这也是北欧国家社会稳定的一个制度方面的原因。

    3.提供非竞争性领域的“基础性”服务:即在非竞争性基础领域的重要环节和关键部门,提供公共产品和公共服务。

    北欧国家有一个理念,凡是能够市场化的,尽量市场化,让私人去参与;但该由政府提供的,则责无旁贷地通过举办国有企业或向民企“购买服务”来提供。值得重视的是,在公共领域,它们分拆出两个环节:即“执行运营”环节和“基础建设”环节,对其中的“基础建设”环节,政府全力予以投资并加强管理。尽管北欧几个国家情况不完全相同,但经梳理大体看出政府在基础领域实施服务的主要轨迹:一是涉及国家安全(包括国防安全、能源安全、信息安全、粮食储备等)领域或环节;二是属于真正的自然垄断性(即只有一个厂商来经营成本最低、效益最高的领域或环节,如邮政网络服务、电力输电网系统、铁道部门奠定客货运输基础的铁轨及相关设施),以及行政性垄断(如烟酒专卖,博彩业等);三是不以盈利为目标、而以提供公共服务为目标的某些带福利性的公用事业领域(例如,福利性的公共管理和培训、科研成果产业化等);四是,政府认为对国家和公众利益有重大决定作用的领域,如资本投资、特殊融资、公共广播、印刷出版、天然气批发等。以上这些领域和环节均有明确界定。虽然其增加值估算不超过GDP的5%,但属于公共产品的命脉之所在。

    4.提供促进市场主体正常运转和创新的“主体性”服务:重点是创造良好的市场环境和推动企业创新。

    不论是芬兰、瑞典,还是丹麦,都强调政府要为各类投资主体提供良好的市场环境,把为市场主体服务作为公共服务的“题中应有之义”。

    我们在芬兰贸易工业部和瑞典经济委员会了解到,这些国家政府都设有为企业技术创新服务的机构。这些机构的任务是“预见技术对社会的影响,并制定能创造竞争性和革命性工业的可操作框架”。虽然人员很少,但为企业创新服务的“开支很大”。据了解,在芬兰,政府每年拿出占GDP总量3.5%的资金来支持技术研发。在这里政府不具体组织实施技改项目,只负责战略规划和管理,具体由一个介乎于政府与企业之间类似于“基金经理”的组织来运作。由于得到政府资金的支持(创新项目政府和企业投入各占50%),再加上为企业提供高素质的劳动力和技术人才,促进了企业技术创新的进程,从而产生了像诺基亚、爱立信、ABB、沃尔沃等富有创新力、全球闻名的大财团。据《世界经济论坛》测算并公布,在2003年全球竞争力排行中,芬兰列全球第1名,瑞典排在第3名,丹麦排在第4名,如此强劲的竞争力与政府为市场主体服务的职能定位是分不开的。



    二、政府在实施公共服务过程中的四种重要机制

    如上所述,北欧国家在提供民生性、公益性、基础性和主体性服务方面,作用显著,引人瞩目。那么,他们是依靠什么机制来实现其经济职能的呢?经过透析,我们认为,以下四种机制特别值得重视。

    1.国家税收和财政支出的宏

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