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走向科学行政、民主行政与法治行政
作者:莫于川  时间:2007/11/22 10:40:00  来源:论文天下论文网
提 要:本文从环境因素、一般论、主体论、行为论、救济论和部门论等六个方面,系统和有重点地对中国行政法在21世纪的发展趋势和可能前景作了前瞻性探讨,指出行政科学化、民主化和法治化这三个互系互动的进程对于中国行政法的未来发展具有特殊意义和影响,对发展进程中可能出现的问题提出了若干因应对策,期能为实现我国行政法文化革新,推动行政法制度建设和理论发展在21世纪获得更大进步提供一点参考。

  关键词:中国行政法,21世纪发展,发展趋势分析

  人类社会刚刚跨入21世纪。世纪之初,在回顾与总结的基础上,以科学研究的态度对我国行政法在新世纪的发展趋势和可能前景进行分析预测,对其可能带来的影响提出因应对策,这具有重要的理论探索与实践指导意义。因此,本文采用综合研究与重点分析相结合、系统性与框架性相结合的方式,从环境因素、一般论、主体论、行为论、救济论和部门论等六个方面对中国行政法在21世纪的发展趋势试作分析探讨,旨在为人们前瞻性地思考和解决与此有关问题提供参考。需要说明的是:为着文字表述上的便宜,本文未采用中国行政法(学)的提法,行文中所称中国行政法,如果未作说明或另作表述,则既包括中国行政法制又包括中国行政法学这样多重含义。

  一、21世纪中国行政法的环境因素之发展及其影响

  行政法生存发展于社会环境之中,与社会环境紧密联系和相互影响。要探讨中国行政法在21世纪的发展趋势,首先需要认识其环境因素即经济政治、社会和思想文化等要素的发展变化趋势及其影响。这里所谓环境因素,从空间范围来看,不仅包括国内因素,也包括国外因素或者说全球因素这样更大系统的因素。

  当今世界的经济、政治、社会和思想文化正在发生重大变革和调整,这是将长期延续下去的发展变化进程,对法制建设包括行政法制建设将带来广泛、深刻和持久的影响。从世界范围看,已经出现并继续演进且将长期存在和发生影响的重大发展变化包括:新技术革命的广泛深入发展特别是信息网络化和虚拟世界的形成发展,经济全球化和模式多样化,建立资源环境保护机制和可持续发展模式的不断努力,知识经济时代的来临,人权问题日益受到人们重视和逐步得到改善并逐步发展与接受新的人权理念[1],国家、社会和公民的权利(权力)关系和利益关系及其矛盾冲突之平衡协调机制的相应发展,国际冲突频发及其经济因素成分加重趋势和有关协调机制的探索(如确立WTO的原则和规则等建立国际经济、政治新秩序的全球努力),全球范围民主化潮流的出现和深入发展,政府角色和职能的调整和转变,建立突发灾难(自然灾害、全球重大经济危机、核战争等)防御机制的不断努力,建立传统和新类型重大社会问题(贫困、粮食、毒品、癌症、爱滋病、民族矛盾、宗教冲突、人口老龄化、教育终身化、现代科技对传统伦理的挑战、婚姻家庭观念的新旧冲突和多样化宽容化等)解决机制的各国各界共同努力,政治意识形态矛盾冲突的变形及其矛盾冲突重心逐渐转向经济利益矛盾冲突的进程,文化的交流、作用、冲突和协调的范围和力度加强,传统文艺形式的扬弃与新型教化和娱乐形式的出现并存发展等等。这些发展变化对于法制建设包括行政法制建设的影响是极为广泛和深刻的。

  例如,人类社会经济发展从古到今大致经历了以劳力投入为主的经济时代,以资本投入为主的经济时代,以技术投入为主的经济时代,现在正走入以知识、技术和信息综合投入为主的知识经济(knowledge economy)时代,目前技术创新对主要市场经济国家经济增长的贡献率已达到60—80%,技术创新已被公认为20世纪经济发展的一个主要因素。[2]随着新技术革命和经济发展的进程,高新技术企业和产业越来越多,并出现了许多高新技术开发区和产业带;这些高新技术企业、产业和区域往往是新的经济增长空间(增长点、增长带和增长区),且其相互联系和影响非同以往(例如实行跨行业、跨地区、跨国经营),因此知识产权的形成、归属、收益、转让和保护等方面问题和矛盾相对而言也比较集中和突出。这就特别要求依法加强专门保护,其中非常重要的就是知识产权的行政保护机制(当然还需要与知识产权的司法保护机制相互配合发挥作用)。

  再如,在讨论中国的改革和发展问题时,近年来许多国外学者提出中国已进入第二代改革。他们认为:第一代改革是从20多年前开始的,其成功的重要因素之一是鼓励竞争,依靠政策调动人们争取先富起来的积极性;20世纪90年代中后期开始的第二代改革难度更大,其主要内容是健全法制,依法保护产权并强调正当竞争,为此需要重新思考政府和国家在改革和发展中的作用。[3] 现代市场经济史已充分说明,经济发展完全由政府包办或政府严重缺失都会导致失败,必须重新思考和调整政府与企业、与市场、与社会的关系。正如世界银行行长詹姆斯·D·沃尔芬森所指出的:经济发展不仅仅是资金、技术等要素的投入,它还与基本的制度环境(即决定如何使用那些投入的规则和习惯)有关;而有效政府的基本任务之一就是制定、确认并维护这些规则和习惯;故没有一个有效的政府,则经济和社会的可持续发展都是不可能的。[4] 而所谓有效政府,现在较新的认识和正在进行的实践就是要使政府行为方式进一步适应现代市场经济的客观要求[5];同时,应在自由市场的“小政府”与激进主义(集权主义)的“大政府”之间建立某种形式的妥协,也就是建立规模适中的政府即“中政府”,而这些都需要体现民主法治精神的现代行政法制加以规范和保障。[6]可见,在转型发展中的我国,经济与政治体制改革的深入,特别是政府角色和职能的调整和转变,这一因素对于健全现代市场经济法制包括行政法制,增强政府依法行政和宏观调控的能力,最终实现行政法治目标,显然提出了更高要求。

  经济和法制是对行政法的发展具有广泛深刻影响的两个特别重要的环境因素(这里所说的法制是指包括各个法律部门在内的整个法制系统,它也构成行政法的周围环境,而行政法是其中的一个要素)。而中国的经济与法制在21世纪的发展,可大致分为如下三个阶段:

  第一阶段:2000—2010年前后(可简称21世纪前期)。这是新世纪中国经济与法制发展最关键的一个阶段。在这一阶段,将形成比较完善的社会主义市场经济体制,中国共产党第十四次全国代表大会提出的2010年远景目标将得到实现;同时立法工作将取得全面突破性成就,较完整地形成有中国特色的社会主义法律体系。当然,如果受到一些现在尚难预料到的重大因素影响,这个阶段也有可能延续至2020年前后,即中国共产党建党一百周年(2021年)之际。

  第二阶段:2011(或2021)—2050年前后(可简称21世纪中期)。到新世纪中叶,新中国成立一百周年(2049年)的时候,我国将基本实现现代化,建成富强民主文明的社会主义国家,在经济总量上将成为世界第一经济大国(但从人均水平来衡量也许还不能算是第一流经济强国);同时,包括执法、司法、守法和法律监督在内的法律的实施将大大改善,公务员队伍及整个干部队伍的法律素质显著提高,在法文化革新的基础上开始推出一些重大的法制变革举措(如违宪司法审查制度的探索),依法治国方略的推行收到一系列重大实效。[7]

  第三阶段:21世纪后半(可简称21世纪后期)。在这一阶段,注重加大质量效益型发展力度并获得显著成效,主要表现为高科技支持下的我国经济发展达到人均水平进入世界前列,形成在高水平上的经济持续稳定发展的良性运行机制;同时,完成一系列重大的法制变革,在深入进行法文化革新的基础上建立起比较

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