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论农村土地使用权流转法律制度的完善
作者:史晓莎  时间:2007/11/22 9:40:00  来源:论文天下论文网
营权”这一概念,无法清晰表明三权分离的关系。再者,“农地使用权”这一概念的提出,有利于法律体系的完整性与协调性。因为“土地使用权”这一概念早已为先行立法和实务所接受,在这一概念基础上提出“农地使用权”这个子概念具有合理性。同时与“宅基地使用权”、“国有土地使用权”等概念相互协调,有利于建构我国的法律体系。而“土地承包经营权”则容易导致法律体系的混乱。可见,农地使用权是土地承包经营权物权化的适当形式。物权化后,农户具有明晰的物权。“农地使用权”作为一种物权,除包括占有、使用、收益权外,还包括了一部分处分权,如转让、入股、抵押、出租等,由此也为其流转提供了可能。

  (二)从法律上赋予农户长期而稳定的农地使用权是农地使用权流转的保障。

  我国《土地承包经营法》规定“承包期限至少30年”。目前,基层干部用行政手段调整承包地频繁,这样做的缺点是农民没有稳定的预期和信心,不敢做长期性投入,不利于提高生产水平;每次调整表面上解决了一些人地矛盾,但又会产生新的不公平;另外,频繁调整承包地为一些干部提供了谋取私利的机会,加剧了农村社会的不稳定。⑥而且承包期内的经常行政性调整,阻碍了土地使用权流转制度的发育。道理很清楚:由于承包期内发生人地关系、就业方向上的变化,使农地使用权流转的条件才开始,但还未等农民自愿、依法、有偿开始转让,就发生用行政手段调整,就不可能再有农地使用权流转了。如果土地承包关系是不断调整的,农地使用权的转让就是很不确定的,使人不敢转入也不敢转出,流转机制必然发育不起来。承包期限过短,转让权、抵押权等农地使用权的诸多权能也将难以付诸实施。

  但这里需要我们注意的是赋予农民长期而稳定的农地使用权与土地权利的流转并不矛盾。关于这点,本文在前第一部分中关于“稳定”和“流转”的辨证关系中已做了阐述,此处不再重复。

  当然,承包期内不调地是一般情况,在自然灾害毁损土地时,经县级政府批准可以适当调整。坚持“增人不增地、减人不减地”的政策,法律给予起点公平,今后出现人地矛盾,可通过土地流转、发展二、三产业健全农村救济制度、建立农村社会保障制度方法予以解决。⑦

  (三)完善农村社会保障制度、农村救济制度、户籍制度等相关的制度,解决农户对农地使用权流转的后顾之忧。

  长期的城乡二元经济结构,抑制了农村剩余劳动力脱离土地的可能性,现行的户籍制度、社会救济制度等对农户脱离土地进入城市形成障碍。建立和完善农村社会保障制度、改革现行的户籍制度,赋予农民“迁徙自由权”,实现城乡的自由流动,城市居民与农村人口的就业平等,社会保障权利平等,才能免除后顾之忧,从而有利于农地使用权的流转。

  可见,农地使用权流转的法律制度的完善需要以上三个方面相应的配套法律制度改革的支撑和促进,才能形成健全完整的农地使用权流转制度。

  四、我国未来立法中关于农地使用权流转需要完善之处

  (一)流转的客体应由债权性质的农村土地承包经营权转变为物权性质的农地使用权。物权模式下,农地使用权的排他性能防止他人滥用征地权,限制基层政权和乡村干部滥用土地处置权。有效的保护农地使用权人的合法权利;有利于农地使用权的自主流转。农地使用权的可让与性有利于农地使用权的流转机制的建立,使农地使用权作为一项财产在不同主体间合理流动,实现物尽其用。



  (二)农地使用权流转的法律原则“自愿、合法、有偿、有序”。

  自愿即在农地使用权流转中,应尊重确保农户的主体地位,尊重农民意愿,不得强迫、阻碍承包方依法进行的农地使用权流转,乡村组织不可代理,也不可撒手不管,应积极引导、规范、管理。农地使用权物权化后,农户拥有的农地使用权作为一种支配权、对世权,不受他人非法干预,即使发包方作为土地所有人,也必须尊重农地使用权人依法进行的农地使用权流转,不得非法进行行政手段、准行政手段的干预。也就是说,自愿原则是由农地使用权的物权性质决定的;合法即农地使用权的流转必须依法进行,包括主体资格合法、程序合法、内容合法、形式合法;有偿即农地使用权流转中必须注意保护和弥补农户利益,其进入市场进行依法流转应当市场经济的等价有偿原则;有序即农地使用权的流转不可一蹴而就,应坚决杜绝以规模经营的名义,使农民失去土地。流转应当循序渐进地进行。

  (三)农地使用权流转的形式应由单一化向多样化发展,具体形式应包括转让、出租、抵押、入股等。法律不仅应对现行的农地使用权的流转方式予以确认规范使之有章可循,并且在未来土地立法中应对农地使用权的流转形式规定一个弹性条款,使法律具有前瞻性和灵活性。本文将对以下几种形式进行具体分析。

  1、农地使用权的抵押

  农地使用权的抵押指在不转移土地占有的前提下,债务人或第三人将依法享有的农地使用权向债权人提供担保,承诺若债务人在合同期限届满仍不履行债务时,债权人有权将农地使用权拍卖、变卖、折价抵偿。我国现行《担保法》规定:除“四荒地”外,农地使用权不可抵押。这样的立法目的是考虑到土地承包经营权抵押后,农民万一不能按期偿还贷款,银行难以处理土地,而且农民可能因此失去土地和生活保障。⑧本文认为立法的此项规定不妥,立法者的考虑也是值得商榷的,原因如下:

  (1)允许农地使用权抵押是土地承包经营权物权化的必然要求,物权法意义上的农地使用权是农地使用权人自主支配标的物并排除他人干涉的权利。内容上不仅包括占有权、使用权、收益权,也包括一定的处分权,而抵押也属处分权的范畴,承认抵押设定权是赋予农地使用权物权保护的必然结果,也能充分发挥农地使用权作为一种用益物权的价值。(2)允许抵押与保护耕地,保障农户基本生存条件,以及防范银行金融风险等立法政策并不矛盾。立法上可以在允许抵押的同时,对抵押的土地的用途加以限制,规定作为抵押物的农地使用权的受让人不得改变农地的农业用途;对抵押人利益的保护可通过规定在抵押人丧失农地使用权后对该土地享有优先承租权来实现;银行的金融风险可在技术操作上加以防范。(3)允许农地使用权抵押可以融通农业资金,特别是农业中长期发展资金,解决投资资金不足问题。在发展资金相对匮乏的农村,没有理由不采取此机制。(4)目前世界上许多国家都普遍建立了农业土地抵押为特征的农地金融制度。如德国的土地抵押合作社、公营的土地银行和中央土地银行;日本的劝业银行、农工银行及北海道拓植银行等。对此我国可借鉴参照国外法律制度方面的先进经验,建立符合我国国情的农地使用权流转制度。⑨

  故,未来的土地立法中应将抵押作为农地使用权的流转方式之一。

  2、农地使用权的入股

  农地使用权的入股指农地使用权人将量化为股份的农地使用权用于出资,实行土地股份合作,从而获得利益。在沿海经济发达地区推广此方式,可以解决大量农民在乡镇企业工作或外出务工而无力耕种情况,又能把农户手中的股份集中起来实行规模经营。

  3、农地使用权的转让

  指农地使用权人有权将农地使用权转移给其他公民、法人、其它组织,转让后,转让人退出原法律关系,转让包括出售、交换、赠予等。

  4、农地使用权的继承

  指农地使用权人为公民的,当其在农地使用权期限内死亡的,可由其继承人以继承的方式取得农地使用权。

  5、农地使用权的出租

  农地使用权人可以根据需要将其农地使用权租给其他公民、法人、其他组织使用,并向对方收取租金。租赁权原则上是一种债券,但其物权化的倾向较为明显。

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