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论农村土地使用权流转法律制度的完善
作者:史晓莎  时间:2007/11/22 9:40:00  来源:论文天下论文网
[内容摘要]目前,我国法律中的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国担保法》等对中国农地使用权流转的规定,存在着诸多不完善处,不符合我国农地使用权流转的现状与趋势。本文拟就现行法律制度对我国农地使用权流转的规定及其缺陷、未来土地立法中有关农地使用权流转的规定需予完善之处,做相应探讨,以期有利于我国相关立法的发展。

  [关键词] 农地使用权流转  农村土地承包经营权  物权性质

  一、现行法律制度中对农地使用权流转的相关规定及其缺陷

  我国现行法律中与农地使用权相关的法律规定散见于《土地管理法》、《农业法》、《担保法》等中。《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)第81条正式规定了农村土地承包经营权,并将该权利编排于第五章第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”之中,而通常我们认为该节实际上是对物权制度做出规定。①同时,于2003年3月起施行的《中华人民共和国土地承包经营法》也承认了土地承包权的物权性质。但《农业法》13条中规定“在承包期内,经发包方同意,承包方可以转让所承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面,也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三者,承包期满,承包人将原承包的土地、山岭、荒原、荒地、滩涂、水面享有优先承包权。承包人在承包期内死亡的,该承包人的继承人可以继续承包。”可见我国《农业法》是将承包经营权作为债权保护的,与《民法通则》的规定存在冲突,并且由此导致土地承包经营权人的处分权受到限制,土地承包经营权流转方式较为单一。《担保法》第34条第三项、第五项,第37条第二项的规定表明:耕地、宅基地、自留山等集体所有的土地使用权,除了抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押外,其他均不可抵押。简言之,除“四荒”外,农地使用权不得作为抵押权的标的。

  由上述内容可见,现行法律关于我国农地使用权流转的规定存在以下缺陷:

  (一)、就其性质而言,《民法通则》上的物权性质规定原则但是抽象,而《农业法》、《担保法》中的债权规定是具体的并且有较强的适用性和可操作性。由此,诸法的规定的不一导致了实际运用中的诸多不便。

  (二)、土地承包经营权人对农地使用权的处分受到过分限制。因为《农业法》规定,只有在发包方同意的前提下,承包权人才可转包或转让土地承包经营权。

  (三)、承包人于承包期内死亡,其继承人不是以继承方式取得该承包经营权,而只能以继续承包方式取得该权利。

  (四)、目前法律许可的农地使用权流转的方式仅限于转包、转让等几种,流转方式单一,对于现实生活中常见的出租、入股、抵押等未予以详细确认和规范,表现出了一定的滞后性。

  (五)、对承包地的分割转让过于放任,易造成农地在转让过程中越分越细,不利农村稀缺资源优化配置,不符合农业现代化、产业化趋势。

  以上缺陷均需在今后我国相关土地立法中予以完善。

  二、从法律上完善农地使用权流转制度的理论基础与现实意义

  (一)、农地使用权流转具有深刻的理论基础

  1、产权经济学认为,土地作为农业发展不可或缺的生产要素,不仅是宝贵的自然资源,还是一种资产,具有商品属性。农地使用权的流转是市场经济的内在属性和基本要求,因为只有流动起来才能实现最优配置,只有进入市场才能产生交换价值。产权若不能流通转让,则产权效益实现的交易成本就会提高,同样土地若不能合理流转,则土地的配置效率就难以提高。国内外经济发展的历史表明:一切稀有资源优化配置的主要途径是流通转让。②

  2、根据哲学上的唯物辩证法,稳定是相对的,流转是绝对的,稳定是流转的前提,流转是稳定的存在和实现方式。二者对立统一于土地资源的优化配置当中。

  地权的稳定性固然会影响农民对土地的投资,但这种影响并不是最明显的,而且有时会集中表现为产权的其他方面,例如拿产权证抵押贷款等等。所以,不能夸大地权稳定性对投资的影响。③

  3、再者,众所周知,土地对农村人口有很强的保障功能。但这种功能不光只能通过提供粮食来实现,还应该可以通过土地出租获取租金或者其它方式来实现。④

  (二)、推动和促进农地使用权流转符合我国的现实需要和发展趋势。随着我国农村经济的发展,第二、三产业的兴起,农村城市化的推进,农村剩余劳动力转移,种地不再是一些农户的唯一依靠,农户对土地的依存关系逐渐发生变化。推动农地使用权流转可以实现物尽其用,避免耕地的闲置浪费。其次,在一些地方,农户仍按传统方式经营,效益低下、农业生产率不高,农业收入甚至连年下降,不少农民愿意把承包地租给业主而收取租金,促进了农地向种田能手集中。再者,随着我国进入WTO后,要提高我国农业竞争力,必须促进规模经营,加快农业产业化,而这需要首先加快农地使用权的流转,促进土地集中。

  由上可见,无论是理论上还是现实需要或者发展趋势上都客观要求加快农地使用权的合理流转。法律作为社会的调节器,应当尽快完善相关规定,避免其滞后性,调整新的社会关系,在明确所有权、稳定承包权、保护收益权、尊重处分权的基础上,推动农地使用权的流转。

  三、与农地使用权流转相关的问题的法律制度的改革

  农地使用权流转的法律制度完善问题,实际上具有不系统性,其涉及到许多相关的配套改革。下面将从土地承包经营物权化,赋予农民长期而稳定的承包经营权和完善农村社会保障机制、改革户籍制度等三个方面来进行具体分析。

  (一)土地承包经营权物权化的法律改革是农地使用权流转的基础,作为法律上的明晰的物权是土地进入市场的条件。

  1、如前所述,土地承包经营权的性质仍未达到统一。本文认为赋予其物权性质的观点应得到支持。如果土地承包经营权只是一项债权而债权本身进入流转过程是要受很多限制的,如需发包方同意,制约了流转关系,为集体土地所有者用行政手段、准行政手段干预留下了余地。承包经营权物权化使得权利人所享有权利的性质、内容、种类具有法定性。并且,作为一种绝对权、支配权,物权人处分其权利无须征得土地所有权人的同意,从而有利于农地使用权的合理流转。⑤

  2 、明确了农村土地承包经营权物权化这一趋势后,我们需要解决如何实现其物权化的问题。对此,我国学者有许多争议。如土地使用权说、土地承包经营权说、永佃权说、农地用益权说和耕作权说等,其中争议较为集中的是“农地使用权说”与“土地承包经营权说”。前一种观点以梁慧星为代表,梁慧星研究员领导的物权法起草小组于99年10月完成的《中华人民共和国物权法草案》中第四章使用了“农地使用权”这一概念;后一种意见以王利明教授等为代表,其在《中国物权法草案建议稿及说明》中使用了“农村土地承包经营权的概念”。本文较为赞同前一种意见,认为农地使用权应作为土地承包经营权物权化后的适当形式。

  首先,基于过去法律规定的不统一以及多数人对土地承包经营权的性质、内容的传统认识,土地承包经营权物权化后若继续使用“承包经营权”这一概念,可能会从其名称上导致对这项权利的性质、内容的误解。为了避免与债权法上的“承包经营”相混淆,从而使得土地承包经营权物权化这一立法初衷得以实现,故有必要提出“农地使用权”这一概念。第二,农地使用权这一概念的提出是“所有权、承包权、使用权”三权分离的结果。其目的、内容和性质都可以从农地使用权这一概念中得到体现,明确易懂,注重土地的价值,具有科学性。而“土地承包经

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