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对我国文化产业发展的法律思考
作者:姚天冲 赵维众 苏   时间:2007/11/22 10:06:00  来源:论文天下论文网
   【摘要】文化产业已被认为是朝阳产业,发展文化产业是市场经济条件下繁荣社会主义文化、满足人民群众精神文化需求的重要途径。但是,我国的文化产业起步较晚,尚处于初创阶段,而且发展的速度和规模也不够理想。因此,建立科学的、规范的、市场化的、特别是法制化的文化体制是文化产业发展的根本之所在。本文拟结合我国文化产业发展的现状,分析我国文化产业发展滞后的原因,通过法律的视角分析文化产业发展过程中存在的问题,并提出法律建议,以推动文化产业的立法完善,提升文化产业的立法质量,用法律规范文化产业市场,使之能够健康有序发展。

    【关键词】 文化产业 文化产业市场机制 文化产业发展的法律体系

    "文化产业"一词的提出,来源于法兰克福左派学者Adorno(安东诺)与Hockheimer(霍克黑默)在1947年所提出的用以代替"大众文化"这一词①。文化产业是指从事文化产业生产和提供文化服务的经营性行业,是为满足人们的精神需求、智力需求、发展需求,通过生产经营文化产品,提供各种服务而获得利润的各种合法行业的总称。其特征是以产业作为手段来发展文化事业,以文化为资源进行生产,向社会提供文化产品服务,目的是为满足人民群众日益增长的精神文化需求。可见,文化产业是文化与经济的结合物,是文化资源的经济利用。建立健全文化产业的法律体系是依法治国方略在文化领域里的具体体现,新型文化产业制度的建构与完善,依赖于完备的法律体系的规范与保障。用法律维护经营者与消费者的合法权益,制裁和打击非法经营活动,保障文化产业的健康有序发展。笔者拟从我国文化产业的发展现状、存在问题及其成因和法律建议三部分展开讨论。

    一、我国文化产业的发展现状

    作为第三产业的一部分,我国文化产业发展起步较晚,从上个世纪70年代末期开始兴起,经历了70年代的萌芽阶段和90年代的探索阶段,由本世纪伊始,进入了发展阶段。目前,我国文化产业发展势头迅猛,已成为20年来我国发展速度最快的产业之一。据国家统计局测算,截至2003年底,我国文化及相关产业从业人员已达1274万人,占城镇从业人员的5%,实现增加值3577亿元,占我国GDP的3.1%;从就业总量而言,文化服务业就业人员规模已经超过批发和零售业;从经济总量而言,文化服务业的经济总量与房地产业大体相当,文化产业的巨大潜力已经充分显现。

    但是,从全球的范围来看,我国文化产业的发展仍然较为落后和缓慢。一些发达国家,文化产业已经成为国民经济的支柱产业,在整个经济总量中占相当大的比重。据统计,仅在2000年英国文化产业产值即占GDP的7.9%,日本文化娱乐、消费GDP的18%,娱乐业产值仅次于汽车工业。美国文化产业的产值己占GDP总量的18%至25%,音像业己超过航天工业,居出口贸易的第一位。相比之下,我国的文化产业占我国国民GDP的比重,较之发达国家确立的支柱产业地位还有很大的差距。此外,我国文化产业还存在着整体发展不均衡、产业结构不合理、效率低下和没有走上法制化轨道等诸多问题亟待解决。从总体看,我国文化产业虽有巨大的发展空间,但仍处于探索和发展的初级阶段。

    二、我国文化产业发展存在的问题及成因分析

    1.文化产业市场经济观念淡薄,政府行政垄断包办。长久以来,文化被认为是单纯的公益性事业,从而由政府财政包办、垄断性经营,既没有采取市场化战略,也没有引进竞争机制,因而不适应市场化发展的需要,阻碍了文化产业化发展。

    2.投资渠道不畅通,以至缺乏资金支持。文化产业的投资渠道可分为政府投资、民间投资和外资的进入。政府包办的体制及政策的不确定性,使得民间投资成本较高,外资由于文化市场准入方面受到限制也较难进入,致使投资渠道过于狭窄和单一。由于只讲投入不注重产出,政府投资效益不佳;另外缺乏必要的引导和保护,民间和外国投资也存在重复和无效现象,投资回报率不高。这些都使得文化产业投资不足,进而严重制约了文化产业的发展进程。

    3.国家税收政策支持力度不够,差别税率制度不完善,不公平。尽管我国整体上对文化产业实行了优惠税率,但是文化产业中某些行业如音像产业的税负依然比较重。现在我国对同属文化产业的不同行业实行差别税收(增值税、营业税、企业所得税等方面都有不同,以营业税为例:文化体育业、游览场所税率为3%,旅游业、广告业、美术、录音录像、转让著作税率为5%,歌厅、舞厅、音乐茶座等娱乐业适用5-20%浮动税率等等),但其中的规定还不够科学,使得税负分担不够均衡合理。

    4.法律、法规不健全,制度保障不完善。改革开放20多年以来,我国虽然出台了一些文化方面或与文化产业密切相关的法律法规,如《著作权法》、《教育法》、《商标法》、《广告法》、《行政许可法》以及《娱乐场所保护条例》、《音像制品管理条例》、《出版管理条例》和《计算机软件保护条例》等等,并也制定了一些配套的实施细则,但总体来说,我国的文化立法还处于初级阶段,线条较粗, 与蓬勃发展的文化产业很不相称,法律保障也不完善②。具体表现在:首先,立法涵盖面窄,立法缺位问题严重。目前,我国文化产业立法涵盖面不够,很多方面存在法律缺位,已有的部分法律法规也存在规定过于概括、以及同位阶的规范性文件相互抵触、缺少系统性和统一性。如去年生效的《行政许可法》并没有将文化事项纳入行政许可的范围。其次,立法滞后,缺乏可操作性。很多法律法规都是在以管理事业的方法去管理文化产业的历史过程中制定的,它已明显与现实脱节,加之在文化产业迅速发展的过程中,出现的许多新情况新问题,使得现行法律更是颇感无奈,跟不上形势发展的要求。再次,立法位阶较低。目前多通过行政法规、规章、政策来调整文化发展,缺少全国人大的高层次立法,如必不可少的《文化产业基本法》、《新闻法》、《文艺演出法》、《电影法》、《广播电视法》等都有待于制定。最后,与国际规则的衔接也不够。我国文化产业相关的法律法规既要反映文化产业发展的知识化、科技化、意识形态化、民族化和全球化等特殊规律性,又要符合我国当前的实际,还要适应全球文化产业发展的趋势③。现在我国有一些规定与WTO规则不相符,与国际不接轨,因此必须对现行的法律法规进行必要的调整,以适应文化产业健康、有序发展的客观需要。

    三、促进我国文化产业发展的法律建议

    1.依法转变政府职能,由政府直接垄断变为政府间接监管。认真落实国务院公布的《全面推进依法行政实施纲要》,在法律中明确规定文化产业和文化事业的范围和界限,要把文化产业排除在政府经营范围外。在文化事业领域内加强政府的投入建设;在文化产业领域实现政府从"办文化"向"管文化"的转变,从以行政手段、直接管理为主向以经济法律手段、间接管理为主的转变,发挥好行业协会的管理作用,引入竞争----保护模式,实现市场化战略。这方面澳大利亚的先进经验值得我们参考和借鉴:澳大利亚既采取一系列措施鼓励文化产业领域的市场竞争,又制定相应的政策和投入大量的资金保护、扶持本国文化产业的发展;为提高政府资金投入运作的效率,近年来澳大利亚各级政府还在文化产业资金扶持的方式上,由"政府计划型"转为"产业需求型拨款",即文化机构或团体如果要申请拨款,必须就其活动目的、内容、成本、效果及运作方式等方面制定出年度性或三年期实施计划,提交政府拨款部门审核,待计划被认可后方能获得相应的财政支持。我国也可以采取类似的措施,以立法鼓励竞争并加强本国保护,也可以考虑借鉴类似的需求型拨款措施。

    2.加强对文化产业投资制度的立法保障。放宽对文化产业投资的法律准入,明确

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