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论行政执法存在的问题和对策
作者:张勇  时间:2007/11/22 10:40:00  来源:论文天下论文网

    党的十六届四中全会通过了关于加强党的执政能力建设的决定,依法执政是实现科学执政、民主执政的基本途径,行政执法是依法执政的重要组成部分,是执政能力建设的基础,是行政法律、法规得以实现的重要保障,是实现行政管理、提高行政工作效率的前提。在行政执法活动中,只有实现依法行政、严格执法、公正执法,才能实现行政管理职能和行政管理的民主化、科学化;加强行政机关组织和行政工作人员队伍建设;保证行政权力的正确行使和防止滥用;保证公民、法人和其它组织的合法权益。改革开放以来,我国在规范和改进行政执法方面取得了很大成绩,但与社会预期相比,与推进依法行政、建设法治政府的要求相比,行政执法的现状仍然不容乐观,一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除,从而影响和制约了执法活动的正常开展。因此,如何理性地把握和分析这些矛盾和问题及其根源,并积极提出相应的解决对策,是当前行政法治建设的一项重要课题,也是政府法制工作的一项紧迫任务。
    一、当前行政执法中存在的主要问题
    坚持依法治国,建设社会主义法治国家,关键在于把国家的行政活动纳入法制轨道,用法律的规范性、民主性、科学性来约束行政行为的随意性、集权性、主观性,建立依法行政的执法体制。目前我国宪法规定的行政执法体制基本框架是完善的,基本理念体现了民主和法制原则。但是,由于人民代表大会立法与政府制定行政法规权力并行,导致执法依据时常出现偏倚,使人民代表大会立法的权威性没有真正确立,而且因缺乏配套法律以及残存的传统体制的影响等因素,宪法规定的法治原则在实践中并未完全落实。
   (一)行政执法体制中存在的问题
    1、行政立法不到位
    “无法可依,有法难依”现象仍然存在。由于立法工作缺乏可行性研究,对实施后的执法成本和社会成本估计不足,有的法律、法规和规章制定以后,在现实生活中难以适用;有些出台的法律、法规和规章之间缺乏衔接,对有些问题之间的矛盾缺乏协调,造成执法人员无所适从;有的法律、法规过于原则,制定的实施细则出台滞后,实践中缺乏可操作性;对违法的行政执法人员应承担的法律责任,或者规定地十分笼统,或者没有规定,造成执法违法行为得不到应有的惩罚。
    2、行政执法机构设置不健全
   (1)行政执法机关设置较混乱。既有政府部门,又有法律、法规授权的单位;既有固定的常设机构,又有临时性的非常设机构;既有行政机关,又有事业单位、企业或政企合一的单位行使执法权的情况。
(2)行政执法机构不健全。有的法律、法规规定应该设立的机构没有设立,如政府法制机构在政府活动中行使着重要的职权,但在部分县、区政府里却没有机构、编制,致使行政职权无法行使。有的行政执法领域下属执法机构直属上级,缺乏执法本身应有的权威性,执法活动难以开展。
(3)有些执法领域一直处于政出多门、多头管理、上下错位和职责重叠的困扰之中。如在文化市场管理方面,文化市场只有一个,而管理部门却有很多。文化、广播、新闻出版三个管理部门各自为政;公安、工商等部门又对文化齐抓共管;另外还有一些因政策变化而产生的非常设性机构管理文化市场。
    3、行政执法机关之间缺乏协调
    有的行政执法机关为了本部门的利益,对“有利可图”的事项比较积极,甚至越权执法,互争管理权。而对一些难点问题的查处,个别行政执法机关之间相互推诿,谁都不愿管,造成执法“真空”。对涉及多个执法部门的执法行为,行政执法机关之间不积极配合,协调性差,甚至相互拆台,造成执法手段软弱无力。
    4、行政执法权“出租”现象严重
    行政执法权是国家赋予行政机关的一项特殊权力,行政执法主体及执法权力是由宪法和法律确定的,任何单位和个人都无权将执法权力转借或下放。实际工作中,有些国家行政机关受利益驱动,法制观念淡薄,把本应由国家行政机关依法行使的行政权力,“出租”给某些单位和个人,致使一些单位和个人借用“出租”的行政权,乱罚款、乱收费,甚至索取、收受行政相对人贿赂,贪污、私分罚没款,造成较坏的社会影响。如烟火爆竹、煤炭管理权本应由国家行政主管部门负责,但是,有些国家行政机关硬是把管理权承包出租给个人,并以政府的名义成立办公室,行使行政执法权。这种行为导致的结果必然是滥用权力,影响政府形象,破坏社会经济秩序。
    5、行政执法监督不力
    由于没有建立起完善的报告、检查、约束机制,造成地方政府对各级行政执法主体、上级机关对下级机关监督不力,出现“走过场”、“护短”等有错难纠的现象。
   (二)行政执法人员的问题
    1、行政执法人员素质亟待提高
    执法队伍是落实日常管理的力量保证,要高质量的完成行政执法任务,不仅要求行政执法人员有较高的法律素质,而且要有较高的专业素质和政治素质。但事实上,我国目前的行政执法队伍中不少人素质不高,不懂法律,发放执法证件前的岗位培训、考试流于形式,有的行政机关还委托文化程度较低,又未经专业培训的人员上岗执法。有的基层执法部门中无一人受过系统法律知识教育。有些基层的执法人员靠走后门进入执法部门,更谈不上素质问题。
    2、执法人员滥用职权,造成执法无序
滥用职权是指行政机关行使职权时背离法律、法规的目的,背离基本法理,所实施的具体行为虽在其职权范围之内,但其内容与法律、法规设定该职权的用意相去甚远。主要有下列表现:行政机关实施具体行政行为时,无任何确定标准任意所为;具体行政行为的方式违法,如滥用、乱用械具,出于报复或滥施淫威等目的而对相对方进行殴打、污辱等。当前,执法人员滥用职权的事件屡有发生。如公安机关个别干警刑讯逼供致人伤亡,还有一些执法人员向执法对象敲诈勒索,采取报复性行为等。这些执法人员置党和人民的利益于不顾,利用手中的职权,大肆谋取私利,已经严重地影响了各级政府的执法声誉和执法权威。
    3、执法人员超越职权
    超越职权是指行政机关超越了法律、法规授予的权限,实施了其无权实施的行为。它主要有以下几种情况:(1)下级行政机关行使了法律法规授予上级行政机关行使的职权。如根据《土地管理法》,农村居民使用耕地建造住宅,须经县级人民政府批准,乡级人民政府的批准就是越权行为。(2)甲行政机关行使了法律、法规授予乙行政机关的职权。例如根据法律、法规,吊销违法企业的营业执照属于工商行政管理机关的权限,公安机关在管理中如吊销企业的营业执照就属越权。(3)甲地域行政机关行使了法律、法规授予乙地域行政机关的职权。如:源汇区的公安机关处理发生在郾城区的治安违法行为。(4)执法机关执法手段超越了法律法规规定的执法手段。这些都严重阻碍了执法活动开展。
4、执法人员违反法定程序
    符合法定程序是指行政机关实施具体行政行为是根据法律、法规规定的方式、形式、手续、步骤、时限等进行的,符合具体行政行为的法定操作规程。行政执法机关在行政执法中应严格按照法定程序办事,努力使执法活动得以顺利开展。但是由于我国行政程序法尚不完备,对于许多具体行政行为,法律、法规并未明确规定实施程序;行政机关在执法中忽略程序的规定性,执法人员故意或无意中省略一些手续,常使一些违反法定程序的事件发生,造成严重的后果。
    5、执法人员不履行、拖延履行法定职责
不履行,是指行政机关明确拒绝履行,或已超过法定履行期限而未履行。拖延履行,是指行政机关对于法律、法规未明确规定履行期限的有关事项故意拖延办理,或者对于某些紧急事项不及时处理。不履行、拖延履行法定职责有以下几种表现:(1)行政机关拒绝、拖延颁发许可证、执照或对相对方的相应申请

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