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试论中国立法决策的共识型机制
作者:王锋  时间:2015/6/19 13:45:00  来源:论文天下论文网

  论文摘要 从对中国立法制度、实践的经验分析来看,中国已经形成了颇具特色的共识型立法决策机制。这一立法决策机制,具有更大的包容性和广泛的参与性,表明了中国立基于中国政治体制的立法体制的优势。

  论文关键词 立法决策 共识型机制 三权分立 中国政治体制

  中国立法决策的共识型机制,立基于中国特色的共识型体制。中国的共识型体制,形成于中国自1949年开始的六十多年的实践和探索。这一体制,在权力配置、权力运行、权力目标实现各个环节,均以实现最广泛的共识为目标。这一体制与西方三权分立体制将分权制衡和否决权作为权力运作的基础根本不同。中国共识型立法决策机制主要立基于以下几个重要的机制:

  一、国务院统合横向部门的立法决策

  西方的分权制衡体制,将立法决策权配置于具有否决权的多个主体手中,包括上下议院、行政机构(以总统为代表)。相对而言,在行政法规层面,中央立法决策权高度集中于中央人民政府即国务院中。虽然相关国务院部门具有一定的立法决策权,比如申请立法计划立项、起草行政法规草案、参与协调、参与国务院常务会议等,但是最终的决策权仍然统一到国务院层面。在法律层面,国务院部门具有的立法决策权也包括上述的起草法律草案、参与协调、参与国务院常务会议、参与全国人大常委会审议(或者全国人大专门委员会、全国人大常委会法工委会议等)。国务院对横向部门立法决策的统合体现在以下几个方面:
  首先,国务院在立法计划编制环节具有统合权力。国务院每年年初要编制国务院年度立法工作计划。国务院有关部门可以向国务院报请立项。国务院年度立法工作计划由国务院法制办拟定,报国务院审批,同时国务院可以根据执行情况调整立法计划。国务院在立法计划编制环节的统合权力,保证了国务院能够在总体上掌控和约束所属部门的立法项目,保障了国务院对所属部门立法决策的领导与约束。
  其次,国务院在立法起草阶段具有统合权力。根据法律规定,国务院有关部门具有起草法律、行政法规草案的权力。实践中,绝大部分法律、行政法规草案也是由国务院有关部门起草的。起草的法律、行政法规送审稿要由部门负责人签署,由其负责。对于涉及管理体制、方针政策等需要国务院决策的重大问题要提出解决方案,并报国务院决定。国务院在起草阶段对于国务院相关部门的统合全力主要体现在对重大问题的决定权上,这有助于保障和实现国务院对起草中涉及管理体制等重大问题的决定权和控制权,并部门形成强有力的约束和控制。
  再次,国务院在立法审议环节具有统合权力。国务院对部门立法决策的统合权力是通过国务院常务会议这一机制实现的。在国务院常务会议审议前,国务院法制办要对法律、行政法规草案送审稿按照立法程序进行审查、修改,并对国务院有关部门在主要制度、方针政策、管理体制和权限分工等方面存在的分歧进行协调,力求协调一致;不能协调一致的,要将争议问题、有关部门的意见以及法制办的意见报送国务院决定。国务院审议的最终结果将决定草案能否被通过,是一种决定草案生死或者搁置的权力。因此,国务院在立法审议环节具有统合权力体现为决定草案生死或者搁置草案的权力,是对部门立法决策的最终检验
  以上从三个方面说明和论证了国务院对横向部门立法决策的统合。这一机制立基于国务院实行的总理领导之下的部门首长负责制,即所谓“谁决策、谁负责”。这一机制事实上加剧了国务院相关部门对于中央权力和资源分配的竞争,这一点也是在立法决策过程中立法涉及多个部门时协调难产生的重要的制度因素。因此,不能仅仅将协调难的问题归责于部门,简单地认为是部门在争权夺利,实质上这属于政府职能划分的冲突,具有不可避免的必然性的特征。对于这一体制所附带产生的协调难的问题,需要客观认识,简单指责无济于事。
  这一机制本身具有其独特而内在的优势,这一点往往为人忽视。虽然这一机制存在协调难的问题,但是立法决策中立法决策最终都能够在国务院这一层次获得解决。这与西方制衡否决体制不能形成有效的立法决策相比,这正是中国立法决策机制的未可轻易发现的优势和长处。

  二、纵向授权统合:部门、国务院、全国人大、党中央

  在我国的立法决策体制中,国务院不仅能够统合横向部门的立法决策,而且作为决策主体的国务院在纵向的立法决策体系中,也极少面临其立法决策被否决的情况。
  在我国,党中央、全国人大和其常委会可以向国务院问责,但是这种问责不同于西方国家尤其是美国以总统为首的行政机关与立法机构和国会的制衡否决关系。上述这三个立法决策主体并不是制衡与否决关系,相反它们之间的关系是一种授权关系:部委-国务院-全国人大-党中央构成了一个纵向的立法决策体系。在这个决策体系中,只是各自所处和负责的环节不同,它们实质上由于强大的政治共识与授权关系而形成了以决策共同体为特征的立法决策体系,目标在于通过相关层面的共同努力,形成良好的立法决策。
  从立法决策内容而言,国务院、全国人大和中央政治局也有相对明确的职责分工。国务院作为提出法律议案的主体,全国人大常委会(全国人大法律委员会以及其他专门委员会、全国人大常委会法工委也称担相应工作)在审议议案过程中,尊重国务院的立法决策也是一个惯例,在修改审议过程中也与国务院及其相关部门充分交换意见。在此全国人大常委会与国务院也不是制衡与否决关系。全国人大及其常委会与中央政治局的关系,也基本遵循一个基本原则即:凡是涉及重大原则问题的,需要报请党中央批准;党中央主要对法案的指导思想和一些重大原则进行把关,并不对每个细节和条文进行过问。1991年颁布的党中央《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》是历史上首个确定党中央与全国人大在立法程序中的关系方面的中央文件。这份文件比较详细规定了党中央领导立法的程序和范围。党中央主动介入立法工作的情形主要有以下四种:

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