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试析城乡统一建设用地市场视阙下的农村集体建设用地流转问题研究
作者:王婷婷  时间:2015/6/17 15:29:00  来源:论文天下论文网

  论文摘要 随着经济的发展,土地改革的步伐逐步加快,农村集体建设用地使用权流转问题成为争论的焦点,国家期望构建城乡统一建设用地市场实现集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同价同权。本文基于城乡统一建设用地市场的视角,从法律法规的变革切入,结合现行土地改革实践操作分析土地流转的相关问题并提出一些建议。

  论文关键词 土地使用权 城乡统一建设用地市场 社会保障

  一、集体建设用地的立法嬗变

  我国在很长一段时间限制了农村集体建设用地的流转,1986年《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第二条严格禁止了单位和个人侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地,但是允许国家为了公共利益的需要依法对集体所有的土地实行征用。直到1988年宪法修正案出台,《土地管理法》第二条随后去除“出租”一词,并赋予国有土地和集体土地使用权流转法律上的肯定。但是,由于集体土地承担的社会稳定保障功能以及土地自身的不可再生性和稀缺性,国家对于集体土地的流转非常审慎,依据《土地管理法》第六十三条,集体土地通常不能用于非农建设,建设用地的取得也必须符合土地利用总体规划。近年来,基于经济发展需要,十八大三中全会的报告提出要建立健全城乡统一建设用地市场,在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地即乡(镇)村企业用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同价同权。

  二、城乡统一建设用地市场进程中亟需的制度设计

  (一)产权制度
  传统农村集体建设用地的使用权流转模式是首先通过国家征收将集体土地变为国有如土地后,再进入市场进行流转。为了应对工业化对土地的需求以及维护作为土地所有者的权益,我国积极开展土地改革试点实践,将集体土地的使用权和所有权相分离,在维持集体土地所有权不变的前提下,由农村集体或者农民自由流转土地的使用权。允许农村集体建设土地使用权和国有土地“同价”、“同权”上市流通,取消了政府征收、变更土地性质再挂牌出让的环节,保护农民利益。
  (二)集体建设用地所有权主体
  一般来说,农村集体经营性建设用地的所有权归集体所有,使用权归集体或农民所有。社会实践中,由于集体缺少确定的代表,土地使用权的行使依赖于村委会或者集体经济组织。这样做的弊端有三点。一是效率不高,由于利益分配不合理等问题,农民的积极性不高,组织的自我能动性也受到消极的影响。二是法律依据缺乏,村民自治委员会作为基层群众自治组织参与土地流转缺乏法理依据。三是难以体现民意,村委会和集体经济组织处分权利时容易受到上级政府意志或自身利益的影响,却忽略了农民的意思。
  笔者认为,可以设立集体土地股份有限公司作为土地使用权流转的法人。集体土地权利的共有特性决定了其必须有一个代表,而农民由于自身的知识局限性使其难以胜任管理者的角色。创建一个集体土地股份有限公司还有如下四个优点:股份有限公司的法人制度保护股东私有财产的设定保证了公司的运营不会威胁到农民除了出让土地外的其他财产;公司的效率相较集体经济组织或者村民委员会更高,在交易中更符合市场要求,能够产生更多的收益,符合实现制度设定的提高土地利用效率的目标;公司相对独立,政治影响较少,利益分配更加合理,有利于促进城乡共同富裕的目标;公司的立法更加完善,有利于农民依法维权。
  至于如何设立集体土地股份有限公司,可以有村民委员会组织集体成员一起协商,制定公司章程,分配权利义务。这个股份有限公司一经成立就不受任何村民委员会等组织的干预,自主运营。土地使用权所有者以土地使用权作价入股,作为股东,分享公司收益。
  (三)集体建设用地使用权流转途径
  国有土地使用权现行的转让方式主要包括出售、交换、赠与、以土地使用权作价出资或入股等。但是,农村集体建设用地的使用权只能在一定期限内转让,但不能完全出售,因为集体土地使用权具有身份性。集体建设用地使用权的流转方式主要包括以下三种:一是转让,即集体建设用地所有权人将一定时间的集体建设用地使用权让渡给土地使用人使用,一次性收取该年期内的土地收益的流转方式。二是出租,指集体建设用地所有权人将建设用地使用权出租个土地使用人,并根据租期收取租金的流转方式。三是作价出资或入股,是指集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权依据时间标准作价,以此出资或入股企业的流转方式。
  (四)审批登记制度
  集体建设用地的增减与农用地的增减成反比,因此我国实行土地用途管制制度,严格控制集体建设用地。集体建设用地使用权进行流转需要两个条件:集体建设用必须是依法取得的,集体建设用地必须符合土地利用总体规划。因此,流转的前提就是审批登记制度。
  政府负责依据土地利用总体规划对集体建设用地的来源合法性和用途合理性进行审批,具体的审批流程依据相关的行政法规。构建集体土地登记制度:一是登记数据库建立,利用互联网技术,构建登记信息数据库,方便查找,避免重复。二是使用权和所有权登记相分离。获得批准的建设用地,流转双方领取农村集体建设用地流转批准文件,办理集体建设用地使用权登记,领取集体建设用地使用权证或土地他项权利证书。 三是规范行政行为,实现统一调查、统一确权登记、统一发证。

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[本文关键字] 土地使用权 城乡统一建设用地市场 社会保障
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