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试论整体性政府视角下的我国大部制改革探微
作者:杨文倩  时间:2014/8/28 16:58:00  来源:论文天下论文网

  【论文摘要】现阶段我国实行的大部制改革是政府职能转变和调整而实行的一系列政府职责、机构设置、人员配备及行政运行机制的调整与改革。整体性政府理念作为西方各国实践的政府运行模式,为大部制改革奠定了深厚的理论基础。我国进行的大部制改革实践,虽然取得了一定成效,但因部门观念意识束缚、部门利益协调困难、职能整合不到位以及权力监督难等多种因素干扰,尚存在诸多难点。注重“人本”理念,规范权力,用整体观念消解部门主义等,是走出当前大部制改革困惑,使其顺利进行的重要路径选择。

  【论文关键词】整体性政府 大部制 困境 路径选择

  我国实行的大部制改革是针对政府机构间的条块分割、权责不清等问题而进行的大部门体制建构,其核心是政府职能转变和调整。而整体性政府的主要目标之一是强调通过各方协作,更好地处理那些涉及不同公共部门、不同行政层级和政府范围的棘手问题,以显示政府整体的效果。可见,整体性政府与大部制改革都主张对部门职能碎片化现象予以纠正,两者存在很多共同的地方。如都强调通过职能整合和政府整体效果的发挥来服务民众,实现公共利益最大化,都鼓励部门间的相互协调合作,都以建立职能有机统一的政府为目标取向。整体性政府作为西方新公共管理理论的修正,为正确看待当前我国大部制改革面临的种种困境,更好地进行大部制改革提供理论基础和实践经验。

  一、大部制与整体性政府理论

  (一)大部制改革的内涵
  政府机构改革是行政体制改革的一个重要方面,行政体制改革是深化改革的重要环节,党的十八大报告明确提出“稳步推进大部制改革,健全部门职责体系”2013年3月,十二届全国人大一次会议审议《国务院机构改革和职能转变方案》并对外公布。大部制改革再次受到社会的关注和学界研究的热点争议。所谓大部门体制或者大部制,就是在政府的部门设置中,将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中,由一个部门统一进行管理,从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。
  (二)整体性政府理论简述
  20世纪70年代,新公共管理理论作为西方政府改革运动的指南,受到各界推崇。所倡导的专业化、结构分工使政府运作有所改观的同时,导致严重的碎片化和部门利己主义。在这样的背景下,20世纪90年代中后期以来,西方国家在政府改革中逐渐引入“整体性政府”的理念,无论是在政府改革的具体实践还是相关学术理论研究中,整体政府并没有形成统一的表述和概念。整体性政府、协同政府、跨部门协作、网络化治理等概念和行动都可理解为对整体性政府理论的理解和认同。作为一种区别与传统官僚制模式的新的政府改革理论,其突出的特征是,行政改革应该重视政府整体功能的发挥和部门间的协调。试图打破碎片化的政府功能分类、重塑政府结构;强调机构外部及内部相互协调合作的责任体系和激励机制构建,更加注重政府绩效考核和整体文化氛围重塑,以达到政府整体价值和政策整体效果的最佳,从而满足社会公众需求,更好地服务于经济和社会的发展。

  二、我国大部制改革面临的多重瓶颈
  当前尽管在中央和地方的共同努力下,我国的大部门体制改革已经取得了很大成效。但由于我国大部门体制改革仍处于初始时期、处于“爬坡阶段”,对改革规律的认识和把握还
  处在探索阶段,具体实践过程中总是会被一些难以预料的问题和困难所困惑。综合分析,制约其有效发挥的难点和问题主要有:
  (一)传统思想意识难改变
  我国有几千年封建统治的历史,长期以来形成的“官本位”思想及“权大于法”的惯性思维模式和“执行命令”的执政积习,表现出从理念到手段上与现代社会的治理要求明显脱节,执政能力的巨大落差没有得到根本转变亟待弥补。这种观念已根深蒂固地影响着价值判断,在其捆绑和约束下,无意识地增设新的级别、创造更多的职位、增加机构设置使得政府机构本身越来越臃肿、臃肿;加之公民公共行政观念淡薄,缺乏官民平等协作意识,觉得与自身无关,对政府机构改革的监督意识不强。因此,行政机关改革每次都是在行政系统内部放权分权集权收权,社会大众、体制外的人或组织没有多少参与。与此同时,历次政府机构改革模式的惯性思维深入人心,容易导致大部制改革对原有改革模式、流程产生过多的依赖和借鉴,缺乏创新。过去的几次机构改革由于缺乏群众的积极参与和监督,容易在政府内部各部门的利益博弈中动摇,结果不尽如人意。
  (二)局限于机构规模调整,职能整合不到位
  国内学者认为:大部制体制是指将相近或相同的政府职能整合到一个部门来行使,或者将职能相近、业务相似的部门进行合并,是一个至少包括职能划转、职能转变、人员配备、机制调整等多方面内容的系统性改革,是政府职能整合、梳理与政府组织结构变革的统一,绝不仅仅是某些机构、职能的简单划转合并而已。但在实际的机构改革中,多数地方没有把实行大部门体制改革与促进政府职能转变等结合起来,导致表面上改革了,机构整合了,实际上仍延续过去的职能配置以及管理方式,使改革流于形式,影响总体效果的发挥。同时,随着社会的不断发展与政府定位的与时俱进,政府之间的竞争与合作也显得越来越重要。在中国式分权及地方政府绩效、效率考核的前提下,政府之间存在着横向或纵向上竞争的动力;而在社会公共利益实现方面,尤其是区域性公共物品的供给和公共问题的解决上,政府不能独立地解决所有问题,不得不选择合作。大部门体制的设计应该为横向或纵向上的政府间关系处理提供便利,然而,由于中央和地方的事权划分不够清晰,以及已经实行的大部制体制改革多为同级政府部门职能的重组,这种不匹配、不协调的状况会造成许多问题。
  (三)行政权力与部门利益难调节
  我国行政权力调节困难与现阶段的决策、执行不分有着直接的原因,有不少政府部门还是同时拥有决策权、执行权、监督权,导致权力的过度集中以及部门利益化,虽然一些地方政府进行了“行政三分制”改革,但现行的政府机构都是以往改革的既得利益者,每一个部委办局手里都拿捏着显赫的权力,掌管着丰厚的公共管理资源。要实行大部制,就是要从现有行政机构本身抓起,把职能交叉、重叠的行政资源整合重组。但是,这些交叉、重叠的职能部门盘根错节,不是形成权力真空,就是形成新的机构、权力重叠和交叉,只会错误地重复尝试。同时,大部制改革作为行政管理体制改革的重要环节,必须对部门利益进行调整。在利益驱使下,政治博弈不可避免,大部制改革的最大阻力来自部门利益。一个整合了不同部门利益的强势大部委,可以消除部门之间掣肘因素,打破现有部门利益格局,压制部门利益膨胀趋势,从而更好地规划制定政府决策。由于大部制改革之后,不可避免地将一些职能相近、重叠的机构和部门撤并和重组,部门利益的分割与重组也就显得十分关键。如果处理不恰当,就可能会把原来分散的部门利益积聚为集中的大的部门利益。相应地,一个部门变为超级大部,权力很大,对其进行监督恐怕会更加困难。

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[本文关键字] 大部制 困境 路径选择
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