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浅谈公共财政视角下中央转移支付审计的若干问题思考
作者:付彬辉  时间:2014/8/14 14:11:00  来源:论文天下论文网

  摘要:中央转移支付是中央和地方之间、各地区之间提供公共服务能力的重要调整手段,通过中央转移可以调节地方政府财政初次分配基础上的再分配,落实国家宏观调控的政策,本文通过对转移支付存在的问题进行分析,提出了改革对中央转移支付预算管理审计、建立系统的专项拨款绩效审计环节以及整合审计资源,加大对转移支付的审计力度三个方法,以解决审计工作中存在的问题。


  关键词:公共财政 中央转移支付 审计 绩效 资金预算


  中央转移支付是指中央政府通过中央财政预算安排对下级政府进行无偿的资金拨付,以此推动经济社会资源的优化配置,体现国家意志。随着我国公共财政制度改革步伐的加快,中央转移支付制度的作用日益凸显,对转移支付的审计在审计工作中也占据了重要的地位。在公共财政的框架下,我国对中央转移支付的审计工作开展的时间还较短,其中还蕴含着许多问题与矛盾,如何解决这些问题,也成为我们审计人员所急需解决的问题。
  一、公共财政框架下中央转移支付及审计中所暴露的问题
  目前,我国的财政审计已将社会主义公共财政作为主要审计目标,实现了由收支审计并重向支出审计为主,以及由主要审计中央本级支出向中央本级与补助地方支出审计并重的两个转变,中央补助地方支出审计已经成为财政审计工作的核心内容。但在实际审计工作中,还存在着许多问题,主要有如下三点:
  (一)转移支付制度不健全导致审计监管困难
  中央转移支付审计中的问题是与转移支付的制度缺陷密不可分的。中央转移支付存在以下三项系统性的漏洞,导致审计工作出现困难:转移支付的项目设置不合理。由于中央转移支付项目的种类繁多,导致“政出多门”的问题长期存在,一些专项资金的运用已和最初的政策不相符合,在审计工作中我们发现,部分部门通过同一项目向多个上级分管部门申报多项专项资金的现象普遍存在;转移支付的资金拨付程序有待完善。一些上级财政部门出现不及时拨付转移支付资金,造成了下级单位年底资金结存,此外还出现部分单位截留资金已做他同的情况;转移资金的结余管理出现了问题。在审计的过程中我们发现,一些资金使用单位没有及时正确的反映转移资金的结转情况,部分专项资金出现长期结转问题,导致资金长期闲置或者被挪用。
  (二)中央转移支付审计的绩效审计不健全
  绩效审计是指审计机关对被审计单位或项目管理和实用转移支付资金的有效性进行检查和评价的活动,通过绩效审计,可以查明中央转移支付资金是否以有效的方式进行运作,在绩效审计的开展之前,需要构建一整套绩效评价指标体系,审计人员通过这一套评价体系,可以从根本上调查处转移支付资金使用不当的原因,从而解决资金运用的效用低下问题。但在现阶段,我们的审计部门虽然已经建立了一套完整的绩效综合评价体系,但由于中央转移支付绩效审计标准以及财政绩效审计评价体系存在不健全的地方,同时在审计的过程中也缺乏开展转移支付绩效审计的相关的资源资料,以及缺乏科学的指导与评价依据,因此审计部门还没有对中央转移支付资金的适用情况开展全面科学的绩效审计。
  (三)覆盖面不足,缺乏对全部资金进行监督
  对中央转移支付资金审计的覆盖面不足,缺乏对全部资金进行监督,这主要体现在以下三个方面:对中央转移支付审计的权责划分存在漏洞,审计署的组织与分工还存在不合理的现象,无法对中央转移支付的所有资金进行设计,有些地方审计部门也没有将中央转移支付的资金纳入预算审计框架;缺乏对中央转移支付流程的详细审计。审计署的特派办在流程审计过程中主要关注的是中央资金拨付、管理以及使用的环节,而对资金的筹集与结余等环节关注不多,容易造成审计漏洞;对中央转移支付制度了解不够。由于我们审计过程中,主要侧重与对具体单位和具体项目的审计,而缺乏对于中央转移支付制度的整体性研究,当前我们转移支付资金管理部门还没有一个完善的内部控制,因此对中央转移支付资金的审计还缺乏使用内部控制的具体框架。
  二、解决中央转移支付审计问题的建议
  在现阶段,我们审计部门通常采用四种方式对中央转移支付资金进行审计,即绩效审计、财务审计、专项审计以及基本建设项目审计。但仅仅通过这四种方式还不能完全解决公共财政框架下中央转移支付资金使用中所存在的问题,因此,若要解决其中的问题,笔者认为应该从以下三个方面着手:
  (一)改革对中央转移支付资金预算管理的审计
  在《预算法》中明确提及对各级转移支付资金必须纳入政府预算管理的体系之中,并将执行的情况向本级人大报告。这是从制度上保障对转移支付审查监督的最基本要求,但是在实际工作中我们发现,一些地方财政部门通过各种方式,将一些中央转移支付资金单独设项,不纳入预算管理。因此为了确定中央转移支付资金是否被纳入预算管理当中,审计部门要加强对本级财政部门的预算以及预算结转项目的审计。其中,对预算结转的审计至关重要,可以发现绝大多数逃避预算的状况,因为预算结转要依据预算的执行情况而定,在一般情况下,各地的预算结转所涉及的金额都非常的少,假如出现大额的结转,很可能就与问题有关。在确定本地财政部门未将中央转移支付资金列入预算的情况下,审计部门应该将预算的收支金额以及转移支付的金额进行汇总,通过比较其决算数与合计数,就可以发现当地财政部门是否将中央转移支付资金的收支情况向本级人大做了报告。
  (二)建立系统的专项拨款绩效审计环节
  专项拨款是中央转移支付资金的主要形式,也是在审计工作中发现问题最多、审计难度最大的资金拨款,因此要加强对专项拨款的审计力度,应该着手从建立系统的专项拨款绩效审计环节进行考虑,建立对中央转移支付专项资金的全程追踪问效机制,包括以下四个方面:审计专项资金的申报立项环节。主要审计项目的申报是否符合规定程序、项目的可行性研究报告以及经济效益与社会效益;审计专项资金的分配使用环节。主要审计专项资金的拨付是否能及时到位,程序是否合乎规范,资金的分配是否科学且与申报的内容一致以及资金的使用是否依照项目的进度,有无挤占挪用的问题;审计完工环节。重点加强对项目所带来经济效益与社会效益的审计,对项目的具体验收情况进行排查以及通过问卷调查等方法判定项目所产生的社会效益;后续跟踪环节的审计。后续跟踪审计是对专项资金的绩效审计中最重要的部分,我们可以对项目的运营是否存在资产闲置以及报废损毁的浪费现象进行审计,来追踪项目是否合乎规范。
  (三)整合审计资源,加大对转移支付的审计力度
  建立定期全面审计制度,对中央转移支付定期开展全面详细的审计,对中央转移支付体制、资金管理、分配方案、支付项目、资金使用以及结转结余等情况进行详细的排查,围绕公共财政制度,建立财政审计的大框架,以及对中央转移支付审计的事前、事中监督机制,针对重要的转移支付项目定期开展审计调查,强化专项监督。同时将地方审计机关的资源进行整合,逐步建立中央转移支付审计与地方转移支付审计的有机连接框架,探索出台一体化审计方案,将地方性转移支付也纳入审计的总框架下。在对中央转移支付审计的工作中,我们审计人员要依靠“顶层与基层相结合”的方法,先通过了解国家设置转移支付项目的背景以及所有程序,对资金有关的各单位进行审计调查,然后到直接使用中央转移支付资金的基层单位进行实地审计,了解转移支付资金的具体运作方式,从转移支付项目的源头上,从程序和制度上揭露存在的问题。
  三、结束语
  党的十八大以及十八届三中全会提出要增强政府的治理能力,而中央转移支付制度作为调整中央与地方政府财政关系最重要的工具,成为了提高政府公共服务能力、落实宏观调控、推动地方经济发展以及提升政府治理能力的重要手段。通过解决公共财政框架下的中央转移支付审计中所反映出的问题,加强审计改革,可以使得中央转移支付发挥更好的效用,使国家经济更好更快发展。

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[本文关键字] 公共财政 审计 绩效 资金预算
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