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浅论宪法视野下信访体制改革的基本构想
作者:李志峰 陈昆  时间:2014/7/24 16:18:00  来源:论文天下论文网
 
  [论文摘要]信访是我国群众参与政治,实现和保障群众民主权利的重要形式,也是群众寻求权益保障的有效途径。但是,我国的信访体制仍存在主体多元化、责任不明确、法制化程度低、功能错位等缺点,影响了信访作用的发挥。我国应当充分利用信访的政治功能,将人民代表大会制度与信访相结合,通过人大以及人大代表对信访的制度化参与,由人大统一征集群众的诉求,再以国家权力机关的角色解决群众的问题。我国应当制定《信访法》,在人大常委会下建立信访委员会,依照职权处理信访事务。
  [论文关键词]信访 政治功能 人民代表大会
  信访制度在我国由来已久。新中国成立以来,信访工作是党和国家的一项重要工作。客观地看,信访制度为我国社会矛盾的化解和公民权利的救济作出了积极的贡献。当然,基于其自身的体制上的一些不完善,产生了新的社会系统性问题。关于信访体制的未来走向,目前学界主要有三种观点:信访体制做大做强论、信访体制废除论、信访体制系统改革论。应当说,信访制度的存在价值不容否定。这是因为:首先,信访是公民行使宪法权利的一种方式。我国《宪法》第41条规定,公民享有批评、建议、申诉、控告或者检举的权利,信访是公民享有和运用《宪法》第41条规定的基木权利的一种行为方式。其次,信访是公民寻求纠纷解决的一种方式。众所周知,司法制度是解决社会纠纷最基本的形式。但是,即使在现代西方法治发达国家,司法亦不是解决社会纠纷的唯一形式。现代社会纠纷解决机制具有多元化的特征。信访需求旺盛的情势下,信访制度是司法制度之外解决社会纠纷的重要方式。第三,信访是疏通民主政治的一种渠道。信访是我国公民政治参与的重要渠道,也是实现和保障人民群众行使民主权利的重要形式。我国宪法明确规定:“中华人民共和国一切权力属于人民”,“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务。”宪法为公民的政治参与提供了最根本的政治法律保证,作为政治参与结构范畴中民意表达方式的信访因而在法律上有了合法性基础。信访对于民主政治的意义主要在于:信访是民意表达和政治参与的有效路径,信访是权力监督和制约的有效路径。
  综上所述,信访体制改革论应当是较为客观公允的态度。由此,核心问题就演变成我们应当如何改革我国现行的信访体制。时至今日,信访体制的改革设计必须立基于宪法体制的高度,在现有宪法框架下作出统筹安排。这是因为,一方面,信访体制的科学安排有利于宪政的有效实现和宪法体制的有效运行;另一方面,需要在宪法体制的全局、宏观视野下作出系统的考量,注重信访体制与现有宪法体制的对接与协调,信访体制的安排关涉到宪法体制的诸多方面。由于宪法实施机制的缺陷,我国宪法体制中的很多制度设计并未得到很好的运行,信访体制的科学安排有助于激活一些宪法制度,并且推动中国宪法体制的完善和宪政的有效实现。基于此种考虑,本文将在分析我国现行信访体制不足的基础上,以从法治的内在逻辑理路对信访事由进行新的类型分析为突破口,提出我国信访体制改革的基本构想。
  一、信访事由类型化分析的一种新框架
  对于信访活动,学者根据不同的标准作出了不同的分类。目前大家比较认可的分类是将现阶段的信访活动大致分为参与类信访、求决类信访和诉讼类信访三种类型。这是比较符合实际的分类。这种分类主要考量的是信访活动的动机和目的,能够较为通俗、直观地描述和解释现实生活中的信访活动。但是从学术研究的角度看,这种分类的理论提升度和专业指向性不足,不利于我们从某一专业视角来审视和分析相关问题。为此,本文基于自身的研究视角和逻辑进路,以信访活动与法(包括宪法和一般的法律)的关联程度和关联方式为标准,对信访事由进行类型分析。这种分类的逻辑假设和内在根据是:在法治框架下,社会纠纷都能通过宪法或法律途径予以解决。基于法律体系的内在结构和宪法在法律体系中的根本法地位,社会纠纷首先要寻求一般法律途径予以解决,在穷尽法律途径而不能有效解决纠纷之后,可以需求宪法途径予以解决。根据这种思路和标准,信访事由的类型可以分为:
  (一)有法律依据能够通过一般法律途径解决的事由
  此种类型是指,信访事由具有法律依据,本来能够通过正常的法律途径进行解决,但是信访者基于某种动机③绕开或者没有穷尽正常的法律途径;或者虽然信访者信访前穷尽了正常法律途径,但是信访者认为解决结果不公正或难以接受而予以信访的事由。
  (二)没有法律依据、但是在宪法框架内需要运用宪法机制予以解决的事由
  此种类型是指,没有明确的法律依据,但是符合宪法精神,在现有宪法框架内,由于立法的滞后而不能通过正常的法律途径,需要运用宪法机制进行解决而予以信访的事由。
  (三)没有法律依据、也突破了宪法框架不能运用宪法机制予以解决的事由
  此种类型是指,没有宪法和法律依据的于法无据的信访事由。一种是不符合法治精神的无理诉求,另一种是符合法治精神,但是突破了现行宪法框架,需要修改完善现有宪法体制才能逐步予以解决的诉求。

  二、现行信访体制的弊端

  信访体制,是指公民信访(包括上访)及公共机构受访并做出相应处置的一套程式化的安排。概括而言,现行信访体制主要存在如下不足之处:
  (一)信访机构庞杂,信访终结机制阙如
  我国的信访受理机构可追溯到建国初期,当时负责处理人民信访的是中央人民政府秘书室。1950年,中共中央办公厅设立了秘书室,负责处理群众写给毛主席等中央领导同志的信件。1953年,政务院秘书厅成立群众信件组,这是新中国行政机关设立的第一个专职信访机构。此后,全国人大常委会办公厅、最高人民法院、最高人民检察院等也先后成立了信访工作机构,信访工作逐步成为党和国家实施管理的一项经常性工作。现在,从中央层次来看,国务院设立国家信访局,中纪委、高法院和高检院设立信访室,中央各部委设立信访办;从地方层次来看,各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访工作机构。配备了一定数量的专兼职干部,在全国形成了比较完整的信访受理体系。但是,目前信访机构在设置布局上仍存在一些不足。第一,布局过于分散,不同信访工作机构的责任划分不清,缺乏统一协调。信访工作机构之间没有严格意义上的隶属关系,归口不一,各自为政,中央信访工作机构对地方及中央各部门信访工作机构之间的管制协调能力十分有限,缺乏强制约。第二,国家司法机构内部设立信访机构,有影响司法公正的嫌疑。第三,各信访机构之间交叉重叠、相互掣肘,信访协调机制和终结机制缺失,容易造成重复上访,既增加信访受理部门的工作压力,又形成新的社会问题和不和谐因素。
  信访虽有终结体制,但是操作性不强。虽然国务院《信访条例》对信访机构、程序、时限等都做出了明确规定,例如实行三审终结制和只能到指定的信访机构信访,还规定了违反《信访条例》的责任追究。这一框架的提出,是信访工作史上的一大进步,但是行政机关并不是信访的唯一机关。我国信访机构多元化的设置,导致信访终结仍然处于不确定的状态。

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[本文关键字] 信访 政治功能 人民代表大会
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