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简析消防行政执法中的自由裁量权初探
作者:张玉琳  时间:2014/7/9 12:58:00  来源:论文天下论文网

  论文摘要 “消防安全重于泰山”,消防安全在当今这会越来越受到社会和民众的广泛关注。消除火灾隐患,保证社会经济平稳快速发展,保护人民群众的生命财产安全,是所有消防行政执法人员的职责和使命。然而在消防行政执法的过程中,由于执法人员素质参次不齐,对《消防法》学习认识不足,对行政执法权认识不明确,滥用自由裁量权的现象时有发生。本文将站在行政执法的高度,讨论消防执法中自由裁量权规范问题。
  论文关键词 消防 行政执法 自由裁量权

  近些年来,在各级政府部门以及公安机关消防机构的努力下,通过加大行政执法力度,全社会消防安全形势逐渐好转。在开展各项专项整治的同时,消防行政执法也越来越多地走人民众的视野,受到人民的监督。因此,在消防行政执法中暴露出来的问题也有很多,例如,滥用自由裁量权,执法合法程序的缺失,侵害行政相对人的合法权益等等。在消防行政执法工作中,提高自身执法水平,自觉规范消防行政执法行为中的自由裁量权,才能维护人民群众的合法权益。

  一、行政执法中的自由裁量权

  何谓行政自由裁量权?美国布莱克法律词典将其定义为:在特定的情况下,依照职权以适当和公正的方式作出作为的权力。王名扬先生认为:自由裁量是指行政机关对于作出何种决定有很大的自由,可以在各种可能采取和行动方针中进行选择,根据行政机关的判断采取某种行动。也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面,包括不采取行动的决定在内。行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力,它是行政权力的重要组成部分,是行政主体提高行政效率所必需的权限,也是现代行政的必然要求。概括地讲,行政自由裁量权是指行政主体在法律规定的幅度和范围内,依据法定职权和法定条件,在各种可能采取的措施中进行选择的权力。它是现代行政权的核心,是一种真正的和实质的行政权力。

  二、消防行政执法行为现状分析

  (一)消防行政执法中自由裁量的滥用
  裁量权的行使一是要合法,要依法办事,二是要合理。《中华人民共和国消防法》中,对消防违法行为给予的处罚额度较宽,并且由于行政行为的实施者自身业务素质的参差不齐,这就出现了畸轻畸重的现象,造成自由裁量权运用中的严重失衡。例如在罚款数额、查封时间等问题上。重罚,长时间查封,反复检查等等给行政相对人带来很多不便,使行政相对人对消防行政执法工作产生了误解和不理解的情绪,不利于后续消防执法工作的展开。
  (二)消防行政执法行为程序及方式错误
  目前,由于我国消防行政执法法制化进程相对滞后,法律法规和制度等方面还不是很完备,技术规范上面还存在很多缺陷,用于消防法律法规自由裁量的只有中华人民共和国公安部于2010年制定的《消防行政处罚裁量导则》;立法周期较短,执法标准变化快,基本每隔十年,《消防法》重新修订一次,造成行政机关在程序上自由度很大,监督人员执法随意性大,搞权钱交易,办人情案、关系案、金钱案等。消防行政执法缺失正当程序,最容易造成权力的滥用和权力的不作为,没有严格的程序保障,就没有实体法上的正义,极易侵害到行政相对人的合法权益。
  (三)滥用行政自由裁量权的形式
  行政执法中要求行政主体有且依法行使行政权,履行法定职责,但在实际工作中,出于某种不廉洁或其它动机,不依法行政的大有人在。滥用行政自由裁量权的形式有四种:一是行政主体是否享有自由裁量权。二是是否达到行政主体应该行使权力的程度。三是行政主体拒绝或处于某种原因没有行使该权力。四是未行使自由裁量权或使用缓慢。在消防行政执法中,行政不作为与行政怠作为直接关系到社会辖区内的消防安全工作的开展,直接影响到人民群众的生命财产安全。

  三、规范消防行政执法自由裁量权

  (一)外部防范
  对行政自由裁量权的外部控制包括立法控制和司法控制。
  1.立法控制
  首先立法机关立法时要科学,制定法律法规时应尽可能明确,虽然法律本身要求一定的抽象性,但应尽可能清晰,否则可能给徇私枉法者可乘之机。因为法律规定得越简单、越抽象,行政自由裁量权的空间就会越大。如《中华人民共和国消防法》第五十八条规定,违反本法规定,有下列行为之一的,责令停止施工、停止使用或者停产停业,并处三万元以上三十万元以下罚款:(一)依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程,未经依法审核或者审核不合格,擅自施工的;(二)消防设计经公安机关消防机构依法抽查不合格,不停止施工的等等,行政机关有太多的选择空间,增大了滥用自由裁量权的几率。虽然全国各地、各有关法制部门都出台了办法等,但参差不齐。
  2.司法控制
  司法控制通过法院行使审判权,对行政自由裁量行为一般不进行司法审查,但对使用行政自由裁量权不当的,可以进行司法审查,对违法、违规做出的具体行政行为可以予以撤销,也可令做出行政决定的行政机关重新做出决定。司法控制作为一种事后的监督和救济体制,只能达到治标不治本的效果,如果我们从立法到各项规章制定的源头把好关,做出详细、明确、可操作性强的规定,可以大大降低司法控制的使用。
  3.监督体系
  监督体系的构建有两个前提:一是消防机构法律法规、规章、规范及内部流程要公开透明;二是监督信息反馈渠道要畅通。《中华人民共和国消防法》实施以来,全市开展了宣贯月等活动,同时太原支队也成为了全国第一家整建制入驻政务大厅的支队,各项法律规章及行政审批流程公开透明度极高。作为廉政建设的内容,全国各级公安消防机构都聘请了廉政或者执法监督员,但是很少开会联络,监督员根本不清楚自己的职责、也不清楚哪些行为是违法的、哪些是违反程序的,对于沟通渠道也模糊不清,那么,就谈不上监督。
  (二)内部控制
  由于立法上很难制定具有实际操作性的标准,而司法审查程序相对较滞后,且从时间、人力、精力上投入较大,这就要求各级行政机关内部要制定相应的措施来约束。内部控制主要包括行政立法、行政程序和行政复议三方面。
  1.行政立法
  针对立法中处罚范围及额度跨度较大的问题,具体实施行政行为的行政机关制定更加详细、具体、明确的法规、规章、细则来对执法人员进行约束。对于《消防法》制定自由裁量,应具体规定什么情节“严重”,什么情节“较重”,什么情节“较轻”等,根据具体案件的情节、后果及性质等因素,做出具体合法、合理的处罚决定。例如太原市为了规范裁量权,出台了《太原市公安消防机构行政处罚自由裁量权运用暂行规定》,明确了不予行政处罚、较轻的处罚阶次,较重的处罚阶次。并且在每个法定量罚幅度内设定了较轻、一般、严重的裁量阶次。例如:某区歌舞厅,建筑面积6000平方米,停用消防设施,并且以前因此类问题被处罚过,此类情况按照最高上限五万元处罚。
  2.行政程序
  为了防止执法人员滥用消防执法自由裁量权,各级消防机构做到以下几点:(1)公开办事流程及时限。(2)中立。(3)告知并说明理由。(4)避免单方面接触。(5)听取意见。(6)建立职能分离制度,实施收(费)缴(费)分离、罚(款)缴(款)分离。(7)集体议案制度。(8)其它因素,如从人文关怀、行政经济、构建和谐社会的角度考量,做出合法、合理的处罚决定。这样,才能在最大程度上避免行政错误的发生,保护社会公平正义,保护地方经济稳定发展,保证行政执法行为的合理。
  3.行政复议
  行政复议与行政诉讼具有相似的性质,都是通过解决行政争议维护当事人合法权益,监督行政机关依法行使职权的法律制度。但就二者相比,行政复议更具有低成本、时间短、受案范围较为广泛的特点,且对于某些专门领域的问题,均由具有专门知识,经验和技能的行政机关进行审查,相对行政诉讼更具有合理性,能够更多地对行政违法行为进行监督,从而保护行政相对人合法权益,控制行政自由裁量权的滥用。
  行政自由裁量权是伴随着现代社会快速发展,行政范围不断扩大,为发挥行政机关能动作用,应对社会中各类行政管理提出的挑战,以更好地满足社会需要而产生的,其存在有一定的合理性和必要性。因此,我们必须从完善行政立法、加强制度建设、完善监督制约机制,将行政自由裁量行为置于公众监督之下,控制在合理范围内,保证行政自由裁量权的公正、合理、适当。
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