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试论我国预算法立法宗旨的重构
作者:董林林  时间:2014/6/30 17:37:00  来源:论文天下论文网

  论文摘要 我国预算法自1994年颁布以来,对于规范预算管理和预算监督,加强我国财政预算的分配和监督职能,促进社会经济健康发展起到了积极作用。伴随着财政收入的连年增长,现行预算制度的不足日渐凸现,改革现行预算制度,修改预算法的呼声日渐高涨。预算法的修改虽然涉及诸多方面,但最根本、最重要的是修订立法宗旨,立法宗旨具有指导性和统领性作用,如果宗旨出现偏差,可能会使预算法失去价值和意义。
  论文关键词 立法宗旨 民主宪政 公共利益 财政收支平衡

  《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)的修订已经列入了全国人大议事的日程,十一届全国人大常委会第二十七次会议审议了《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》,但是审议稿中有关立法宗旨的表述与《预算法》完全相同,没有做任何改动,这确是一大遗憾。虽然立法宗旨只是一个原则性条款,但却是预算法立法的基础与灵魂,是创建与完善预算管理的核心和关键。因此,修改《预算法》的首要任务就是转变预算法的立法理念,调整立法宗旨。

  一、预算法立法宗旨之实质探究

  (一)控制政府财政收支
  从预算法的产生来看,预算实质上是经法定程序批准的一段时期内政府的财政收支计划。预算最早起源于英国,近现代英国政府建立预算管理制度始于对政府课税权的限制。到了现代,预算已经成为社会公众监督和控制政府财政收支的有效手段,现代意义上的预算法本质上是一种控权法,其宗旨是规范和约束政府的财政收支行为,尤其是财政支出行为,以保障财政资金的安全和合理配置。
  (二)民主宪政理念
  为了保障和实现平衡的状况,民主宪政理念在预算领域中的意义重大,民主宪政理念的关键是将政府权力置于法律的约束之下,监督权力的运行,设定权力的运行边界,以降低权力运行的随意性和侵权可能性。只有在预算管理各个环节中真正融入民主宪政的价值理念,才能对政府的预算管控进行强有力的限制和制衡,以保护公民私有财产权以及依存财产权之上的其他基本人权,进而敦促政府加强和优化公共服务,保障公平竞争,满足社会公众的不同需求。
  (三)以实现公共利益为最终目的
  预算的本质要求是控制、规范和监督政府行为,调整各预算主体间的预算权益关系。政府预算及其监督应以实现公共利益为最高立法宗旨,否则立法机关就没有实现好社会公众的受托责任。政府预算行使的是公民的权利,作为公共利益的代理人,政府一切权力的行使理应以公共利益为本位,正基于此,有学者提出:“将经济、社会和人的全面发展确立为预算的最终目标,以预算最终目的论替代预算工具论来统领一切具体预算制度的设计,实现国家预算的最高利益——人民群众公共需要的最大化实现”。

  二、我国预算法立法宗旨存在的问题

  (一)混淆了预算的实行者、决策者和监督者
  预算行为主体按照职能分工可划分为实行者、决策者和监督者。其中,政府是国家预算的“实行者”,编制国家财税预决算;人大机关是社会公众意志的代理人,是对政府制定预决算审议的“决策者”,“公共的力量必须具有一个合适的委托者,他将公共的力量集中起来,在普遍意志的指挥下加以运用”,人大机关作为公共力量的委托者,应依法代表公共意志对财政预算进行审议;预算行为时刻离不开监督,社会公众、人大机关和政府内设监督部门是预算行为的“监督者”。作为“执行者”的政府在预算行为实施过程中拥有大量的预算不对称信息和实行权限,如果没有制衡机制对其进行分权和监督,政府权力就会“越膨胀”而过多地干预经济。“权力的多元化是政治民主化的必然要求,权力的社会化则是权力人民性的进步和人类社会发展的必然归宿。”而“要防止行政权力的滥用,就需要以权力制约和规范权力”,由此,人大机关作为预算行为的“决策者”必须认真履行预算审议职责,形成预算实行者与决策者的制衡和分权,并与社会公众共同担负起对政府财政预算行为的监督职能。
  (二)过分强调预算法是政府管理的工具,背离预算控权的实质
  预算法修改稿中立法宗旨包括“健全国家对预算的管理”,这样的表述显然更强调国家对预算的控制、上级政府对下级政府的管理,把预算单纯作为政府实现其自身目标并对社会进行管理的工具,过于强调预算的工具性职能。我国一直受传统计划经济和财政学影响,长期将预算管理定义为“政府的基本财政收支计划”,这一预算管控方式仅从形式上标明了国家预算的特征,但未能全面、系统、准确地揭示国家预算的深层次要义。
  (三)缺乏对政府预算的监督
  从我国预算立法的现状看,虽然宪法对预算权作了原则性界定,但预算法修改稿并没有将人大对政府预算监督写入立法宗旨,不利于预算权分权和制衡,导致人大的预算审议和监督权过于薄弱,背离了民主宪政理念。《预算法》的修改如若不将人大对政府预算的监督写入立法宗旨,使限制政府权力、保障公民权利的民主宪政理念渗透其中,即使条款再新,也掩饰不了本质的陈旧。

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[本文关键字] 立法宗旨 民主宪政 公共利益 财政收支平衡
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