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农村税费改革、财政体制创新与乡镇行政发展
作者:王吉平  时间:2010/8/17 16:17:00  来源:论文天下论文网

    [论文关键词]农村税费改革 乡镇 财政体制  行政发展

  [论文摘要】2000年以来,从减轻农民负担入手的农村税费改革,规范了农村税费制度和分配行为,减轻了农民负担,取得了显著的阶段性成果,同时增大了乡镇财政压力。改革的局限使农村税费改革面临困境,农村税费改革的必然趋势是财政体制创新,财政体制创新的核心是统一城乡税制,建立现代公共财政体制。乡镇行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证,乡镇行政发展必须考虑整个国家行政系统与国家总财力的关系。

    一、农村税费改革的背景、成果以及对乡镇财政的影响

    在我国改革开放前期,农民收人持续增加。按不变价格计算,1978-1984年,农民人均纯收人年均增长率达15.6%0}'}到1985年以后,农民收人的增长速度急剧放慢。据国家统计局有关公报,“七五”时期(1986-1990年),农民人均纯收人年均实际增长率为4.2% ,“八五”时期为4.3%,“九五”时期为4.7% 0 1989年农民人均纯收人竟出现负增长,为一1. 6 % o X27 c r9a)影响农民收人增长的因素很多,其中最受人们关注的莫过于农民负担过重。实际上,1980年代后期开始,农民负担逐步增加。1990年代,农民负担总体呈上升趋势,基本在高位运行,农民负担年均增长幅度一般都超过同期农民收人增长幅度。

1994年农民负担增长幅度更是高出农民人均纯收人增长幅度12.6个百分点。f31 c }s}面对日益突出的农民负担问题,中央政府采取了不少严厉的减负措施,但是农民负担过重问题始终未能从根本上得到解决。

    农民负担过重,极大地妨碍了农村社会经济发展和农民生活水平的提高。出现了农业经济滑坡、农村基础设施落后、农村教育文化卫生事业发展缓慢、农民生活困难、城乡差别扩大等等令人担忧的现象。

某些地方,一些农民不堪重负,被迫背井离乡,甚至出现自杀等让人触目惊心的事件。农民负担过重还严重影响了党和政府在农村群众中的形象,引发了农民对农村基层政府的不满情绪。农民拒绝交纳税费、抵制政府工作、集体上访等对抗性行为屡有发生。很明显,农民负担过重引起的种种问题已经危及农村的社会秩序和政治稳定,一定程度上动摇了基层政府行政管理的基础。在这种背景下,中央政府推出了以减轻农民负担为重要目的的农村税费改革举措。

    农村税费改革是我国农村继土地改革、家庭联产承包经营之后的第三次重大改革。从2000年开始,农村税费改革试点由点到面,稳步推进。2003年在总结经验、完善政策的基础上,农村税费改革试点工作在全国全面推行。农村税费改革的基本内容是“三取消、二调整、一改革”,即取消乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资,取消屠宰税,取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税和农业特产税;改革村提留征收使用办法等。2004年,农村税费改革进一步深化,取消了除烟叶外的农业特产税,进行减征、免征农业税试点,并将在5年内取消农业税。4年多的农村税费改革取得了显著成果。通过农村税费改革,用税来代替向农民征收的各种收费、集资和摊派,用税法来规范农村的分配关系,保障了广大农民的利益,规范了农村税费制度和分配行为,有利于现代公共财政体制的建立。大大减轻了农民负担,各地试点情况表明,农民负担减轻幅度一般都达到30%。明显改善了政府与农民的关系和农村干群关系,促进了农村上层建筑的调整和完善。

  农村税费改革试点工作初步达到了“减负”、“规范”的目的,但是农民负担的减轻意味着乡镇政府收人的减少,农村税费制度的规范意味着对乡镇政府收取税费行为的制约。这对乡镇财政产生了明显的影响,一是扩大了乡镇财政缺口,加剧了乡镇财政危机。农村税费改革以前,乡镇财政已经存在较大缺口,当时可以通过税外收费、借债等途径解决。统计数据表明,从1996年到2000年,全国乡镇财政总收人中,超过30%的收人是乡镇自筹、统筹资金。2000年,全国乡镇财政总收人为1026.65亿元,其中自筹、统筹资金达403.34亿元,占39.29%。4农村税费改革,取消了乡统筹费等行政事业性、政府性基金、集资和屠宰税,又开始取消除烟叶外的农业特产税,降低农业税税率。这样,乡镇政府财政收人中,税收没有太多增加,甚至逐渐减少,而原来可以纳人乡镇财政收人的统筹费等又被取消,乡镇财政收人大大减少,乡镇财政缺口迅速扩大。为了支持农村税费改革,解决乡镇财政困难,中央财政和省财政增加了转移支付金额。2001-2004年中央财政对试点地区的转移支付金额分别为33亿元、245亿元、305亿元、396亿元。尽管如此,乡镇财政缺口仍然很大。二是乡镇债务偿付能力大幅度下降。由于各种原因,全国绝大多数乡镇背负沉重债务。财政部科研所课题组认为,如果采用中间值推断,全国乡村债务总额不会低于6000亿元;如果采用高值推断,全国乡村债务总额应突破10000亿元。5湖南桃源县4o个乡镇总计负债11.49亿元,平均每个乡镇负债近2900万元,最高的达10933万元。农村税费改革以前,乡镇化解债务的能力已经不足。农村税费改革以后,乡镇偿付债务的能力大大降低,沉重的债务带来的问题和矛盾更加尖锐。农村税费改革的方向无疑是正确的,但它客观上加剧了乡镇财政压力,使原本十分困难的乡镇财政雪上加霜,难以为继。

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