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关于健全财力与事权相匹配的财税体制研究
作者:何振一  时间:2010/6/22 12:58:00  来源:论文天下论文网

  论文关键词:财力 事权  财政管理体制  税收管理体制

  论文摘要:党的十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决议》中,提出了健全财力与事权相匹配的财税体制的要求。基于现行分税制财政体制的缺欠,采取什么样的改革方略,才能切实有效地完成这项重任,这是需要从理论与实践结合上认真研究的课题。

  一、财力与事权不匹配是现行财政体制的主要矛盾

  多年来,人们在研究完善我国财税体制中,都是运用完善分税制体制这样一个提法,党的十六届六中全会决议中,却提出了健全财力与事权相匹配的财税体制新概念,这是为什么,经过学习和研究,我认为这一新概念的提出,并不是对分税制财政体制的否定,更不是要建立一个与分税制体制不同的新的体制模式,而是对我国现行的分税制体制存在的诸多矛盾认识的深化,是完善我国财税体制理念的创新,抓住了我国现行分税制财政体制的主要矛盾,为我们指明了完善现行分税制体制的关键和要达到的基本目标。辩证唯物主义指出,在复杂的事物发展过程中,有许多矛盾存在的条件下,其中必有一种是主要矛盾,由于它的存在和发展,规定和影响着其他矛盾的存在和发展。因此,解决任何事物,如果存在多种矛盾,就要全力找出主要矛盾,抓住这个主要矛盾,其他矛盾就可迎刃而解了。1994年实施的分税制财政体制改革,就其总体来说是十分成功的,既克服了旧的财政大包干体制的包死了国家财政,这一主要矛盾,又适应了建设社会主义市场经济体制的需要。在1994年前我国实行的财政大包干体制,虽然有利于巩固扩大地方和企业自主权的成果,但这种体制既包死了国家财政,带来了我国财政宏观规模不正常的持续下滑的弊端,从1978年的31.2%下滑到1993年的12.6%,又包死了中央财政,导致中央财政占全部财政收入的比重大幅度下降,至1993年已下降至22%。致使国家财政的收支矛盾日趋尖锐,陷入了严重的困难局面,人们不得不提出重建财政问题。为此于1994年,实施了以提高“两个比重”为目标的分税制财政体制改革,由于这次改革抓住了财政大包干体制的主要矛盾,并以此为主要着眼点,改革的成效十分显著,自1994年改革之后“两个比重”得到迅速的改善,不仅中央财政收入占全部财政收入比重得到大幅度提高,从改革前的22%提升到了55.7%,而且建立起了财政收入宏观规模快速、持续增长的良好机制,从1993年的12.6%上升至2006年的20%。

  1994年的分税制改革虽然取得了巨大的成效,但是由于受当时改革的客观条件所限,使分税制改革不得不采取了一些变通的方略,致使分税制体制改革的某些基本方面没有完全到位。这主要表现在:第一,由于市场经济体制改革目标刚刚确立,政府职能转变尚未起步,财政职能转换还处于理论探索之中,因此,当时的分税制改革并不具备明确划分各级政府事权的条件,从而也不具备用科学的标准核定各级政府行使事权所必要财力的环境,只好采用承认已有事实的变通办法,即以1993年中央与地方各自行使事权的实绩来确定中央与地方事权划分的边界,以1993年收支实绩来确定地方政府可能取得的收入和行使事权所需要的支出数额的办法。这种办法人们称之为基数法,虽然从静态来看,即从改革的时点来看,不失为一种明晰中央与地方事权边界和各自支出责任的好办法。但是从动态上看,它却既不能完全分清中央与地方之间的事权分工,又不能达到事权与财力之间相匹配的目标。因为,从动态来看,政府事权的行使,是存在稳定的和可变的两类,稳定的是指政府在各个年度内行使的规模和力度基本不变的事权,可变的是指在各个年度内不一定都有要发生,或虽然都有所发生,但所需要的行使力度和范围会有所不同的事权。由于事权行使上存在这样的不同,使用基数法核定给各级政府的财力与事权就会发生错位。加之多年实施的放权让利改革,各个地方都得到了程度不同的既得利益,对这些既得利益一时还难以触动,为了改革的顺利实施,又采取了保护既得利益,即改增量不动存量的变通方略。以上这些体制构造上的变通方略,虽然使1994年分税制改革,顺利地实现了调整中央与地方财政关系,提高中央财政占全部财政比重的目的,但也造成了分税制体制构造上的先天不足,留下了财力与事权不相匹配的严重弊端,富裕地区可支配的财力大大多于行使事权的基本需要,而欠发达地区可支配财力大大低于行使事权的基本需要,这样,不仅未能解决历史原因造成的地区间财力分配巨大差距,反而引发了地区间财力差距呈现出进一步扩大的矛盾,造成了欠发达地区财政收支矛盾的进一步尖锐化,导致大面积的地方财政陷入严重困难局面,严重地制约了地区间公共服务均等化的推进。中央财政为了帮助欠发达地区解决收支矛盾,不得不在财政体制外,不断地增加专项(财力性)转移支付。结果不仅造成转移支付结构上的矛盾,一般转移支付过少,专项性转移支付过大的不合理局面,更造成中央财政负担不断加重,至2004年中央财政转移支付总量已达地方财政支出总量的50%,使中央财政陷入了在收入持续大幅度增长的大好形势下依然要打赤字的困境。

  总之,我国现行财政体制运行中存在的诸多矛盾和困难,都是与1994年分税制体制构造上没有建立起财力与事权相匹配关系直接相关的,所以解决这些矛盾的关键,就是在完善分税制体制基础上,要以明确中央与地方的事权,建立财权与事权相匹配的财税体制为着眼点和落脚点,体制构造方略的抉择,都必须服从于和服务于解决财力与事权相匹配的需要,方能成功。

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[本文关键字] 财力 事权 财政管理体制 税收管理体制
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