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浅谈我国政府发展BOT的政策选择
作者:唐绍大 陈金香  时间:2010/1/22 11:04:00  来源:论文天下论文网
  
  论文关键词:BOT;基础设施;政策选择

  论文提要:
我国政府主要基于国家发展战略对基础设施建设需求与政府能力(特别是财政能力)之间的巨大缺口的考虑而引入BOT。但是,在应用BOT中我国政府政策的合理定位面临一系列矛盾和问题,这些问题的解决有赖于政府通过合理的公共政策选择,推动制度创新,也只有这样,才能使政府真正扮演特许权授予者、管制者、合作者和支持者、推动者和帮助者的角色。
      
  一、我国政府推进BOT的现实意义
  
  (一)减轻政府负担。优先发展基础设施是世界经济发达国家的成功经验。据专家分析:GDP增长1%,必须以基础设施至少增长1%做保证,并应适度超前。“九五”期间,为实现国民经济增长的目标,国家采取加大基础设施投入,拉动内需的宏观调控政策,而国家的财力显然是难以承担的。采用BOT融资方式可以有效筹措大量社会资金进行基础设施建设,以缓解基础设施资金需求与政府财政之间的矛盾;同时,BOT项目所需资金由项目公司自筹,在经营上实行自负盈亏,国家最大限度地做到了风险规避,不存在财政负担。因此,BOT融资方式不仅可以减轻政府直接的财政和债务负担,缓解我国基础设施建设中资金短缺的问题,而且还可以将原来用于该项目的建设资金用到其他项目上,从而加快社会生产力的发展,改善人民的生活条件。
  (二)改善投融资环境。长期以来,我国基础设施建设投融资体制单一,基本属于政府垄断状态,存在着管理落后、效率低下、缺乏维护和维护费用高等弊端。对其中一些项目,政府往往不得不投入巨资以维持项目的运作。随着BOT融资方式的推广,无论国外公司还是国内民营机构都可以参加基础设施建设,在坚持“谁投资,谁受益”的原则下,制定出符合我国基础设施投资现状的BOT项目政策,就可以使投融资结构多元化;引进竞争机制,有利于加快制度创新,打破目前存在的由单一投资体制形成的严重的行业和部门垄断局面,理顺我国基础设施建设领域的价格体系,改变基础设施建设由政府包办的局面,提高企业的市场化意识。
  (三)优化投资结构。目前,我国利用外资的方式主要有外商直接投资和外国贷款两种。随着我国对外开放的不断扩大,吸引外商投资取得了举世瞩目的进展。但目前大部分外商投资都集中在加工工业和第三产业,投资于基础产业和基础设施的比例较低,外商投资结构不尽合理。因此,根据我国经济建设的具体情况,有选择地开发一些基础设施项目,鼓励和引导外商采用B0T融资方式进行投资建设,将有助于调整和优化我国外商投资产业结构,使利用外资工作在国家宏观调控下,更加健康地发展。
  (四)促进科技进步和技术管理水平的提高。一直以来,我国的基础设施建设存在着重投入、轻质量和重建设、轻管理的严重倾向。这一方面给国家带来了沉重负担和极大浪费;另一方面造成运营效率低下、人浮于事、机构臃肿、服务质量差等官僚主义现象。这种状况的改善,一要深化改革;二要扩大开放。采用BOT融资方式将引进国外先进技术和管理办法,有利于提高基础设施项目的运作效率和服务质量,推动我国特别是河北基础设施技术和管理水平与国际接轨,满足社会经济发展的有效需求。
  
  二、我国政府在BOT发展过程中的问题
  
  (一)缺乏完善的BOT政策和法律框架。我国政府之所以推进BOT,首要动因是为了弥补政府财政资源不足与国家发展需要大规模基础设施建设之间的缺口。国家推动BOT的主要手段是政策推动,在体制外开辟一块政策区间进行探索。外贸部于1995年1月16日发布了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》,国家计委、电力部、交通部在1995年8月21日联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。这两个通知构成了我国推行BOT的政策与制度环境,然而通知中仅仅对BOT的定义、适用范围、审批机关及审批权限、风险分担、权利与义务、监督与管理等做了简单的规定。至于BOT必须依赖的宏观政策环境和微观管理体制并没有一开始就形成可以“一揽子”解决的框架。这一现实衍生出了我国BOT过程的两大特点:一是增量改革战略下依靠政策推进;二是制度建设的滞后性。

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[本文关键字] BOT 基础设施 政策选择
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