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简述中国经济体制改革的终极目标与实现途径
作者:龚益鸣  时间:2009/2/17 14:24:00  来源:论文天下论文网

  论文关键词:公共尺度体制;公共财政体制;公共政府体制

  论文摘要:本文从分析中国经济体制现阶段的三大矛盾出发,概括性地提出了“公共尺度体制”、“公共财政体制”、“公共政府体制”的改革大目标,对中国经济改革的终极形态作了前瞻性探索,并按“三大体制”的要求,提倡应裁藩、分流、定分、厘标、退市,以此作为逼近改革终极目标的主要途径。
  
  历经30年改革,中国经济体制已与传统计划经济迥然有别,伴随而来的不仅是超长期的快速经济发展,而且有社会演进、政治文明的巨大跃迁。作为一个跨世纪的庞大社会工程,改革总有它的最终目标,这个未经详细诠释的终极目标及其实现途径,事实上已伴随中国经济社会的发展而逐渐浮出水面。我们需要的是进一步从理论和系统的制度层面对这一问题加以考察,以期指导后续依然奋进的伟大变革。
  
  一、改革相与伴生的绩效与矛盾
  
  中国的体制改革是先农村后城市、先投资后物价、先沿海后内地、先特区试验后面上推广而逐步发展起来的,而改革的总体目标也历经了一个逐步识别的过程。最初的目标是“计划与市场相结合”。然后是“发展社会主义商品经济”,直至党的十四大,肯定了改革的大目标是建立“社会主义市场经济体制”。其后的各次党代会又围绕着这个大目标展开了各个阶段改革战略和主要任务的阐述和部署。
  显然,中国经济体制改革走的是一条试错型的渐进式道路。从一个社会整体制度创新的角度来看,渐进式道路的改革成本是最小的,而其收益则随改革政策的投入呈逐渐递增之势。首先,改革从旧体制显著的弊端入手,可收到即期的改革成效。无论是农村的“土地承包经营”、投资的“拨改贷”,还是企业的“放权让利”、物价的“逐步放开”。中国经济改革总是从束缚经济发展最显著的矛盾人手而逐步解套的。结果不但维系了现实经济发展进程不致中断,而且渐次排除了发展障碍。使发展和改革能相得益彰:再次,由表及里的渐进性改革使得发展潜力日益以增大的态势释放出来。这里最为典型的是市场的开放与培育,亦即从消费品市场到生产资料市场,到劳动市场、资本市场。市场疆域的逐步扩大和体系的配套式推进。极大地消除了旧体制的掣肘,使得经济发展的潜力累积性地爆发出来。这是中国经济30年持续以9.5%以上的高速推进。且至今尚未出现拐点的根本原因。
  矛盾与绩效是伴生的。任何改革都有它的“路径依赖”(Path dependence)。因为作为一种利益关系的大调整,改革会形成新的利益关系,一旦当新的利益既得者处于改革主导地位即制度供给人的地位时,改革便会依利益既得者的意志来安排,从而会出现路径依赖而偏离改革的最终目标。特别是渐进式改革。这一问题更为严重。因为渐进式改革是分阶段、分步骤甚至分区域来实施的。在每个阶段、步骤、或先行改革的区域中,都会使某些社会成员从中获益,且这种利益是受新制度的保护和鼓励的,从而这些利益既得者便会竭力维护“半生不熟”的过渡性体制,或只愿将这种体制推向自身利益最大化的方向,从而使得改革出现锁定效应,或者偏离正确的目标,这两种倾向都会使改革很难继续下去。
  中国的改革在大的方面并未出现锁定效应,是因为中央政府本身没有自身的特殊利益,且它作为改革的主要制度供给人始终在探索和坚持改革的目标。然而这并不能完全排除渐进式改革中的固有矛盾和利益关系的掣肘,这里主要有:
  第一,企业化进程中的“双轨制”。企业的市场化改革是确立社会主义市场经济至关重要的微观基础,它包括两个相互支撑的战略任务:一是市场化取向的国企改革;二是大力培育民营企业。这两大任务最终必须殊途同归才能达成市场化的目标。这个目标我们叫它为“多元一轨制”。也即是说,市场化的企业,其产权主体可以是多元化的。这种多元化包括同一企业内部产权的多元化(股份制),以及不同企业产权形式的多元化(独资或合资等),但不论企业的产权结构如何不同,各类企业的利益分配与调节都只能走市场这个唯一的轨道。这种“多元一轨制”是对企业改革完成形态的一个概括,它允许有分阶段、分步骤的中间形态的存在。但如果这些中间形态不是朝着“多元一轨制”的最终目标迈进而是有悖于这个目标,则可判断企业改革出现锁定效应。
  从现实进程来看,民营企业发展的制度栅栏几经拆除,已经成为市场的重要组成部分,国企改革则经“退出式”改制和股份制改革,在很大程度上实现了与市场的对接。但问题仍然集中在国有控股企业,这部分企业在公司化外壳下,依然享有来自政府“钦许”的诸多垄断利益,它们在很大程度上不依赖市场竞争的利益分配,特别是紧缺要素和技术力量的供给。这事实上仍是一种双轨制,即普通企业的要素供给完全走市场轨,而国有控股企业则可在关键部分走政府轨,其结果不但阻碍了统一市场的形成,而且使得市场的价值标准发生奇变。更应担忧的是,一旦国有控股企业从这种双轨制中获得源源不断的垄断收益,便可依托利益相关部门的行政力量来固化既有的利益格局,使得后续的改革进退维艰。
  第二,公共资源的部门化。社会主义市场经济体制无论怎样阐释,市场化总是其基础和主要内涵。这里包括两层内容:一是“私人物品”或竞争性物品应全部由市场配置,且通过统一的价格尺度调节;二是“公共物品”在可以采取“排他装置”的条件下由市场配置,完全不能排他的物品由政府提供。但不论是否排他,公共物品都必须有切实的制度保障使其为社会成员所共享。现代产权理论的这个解释,是对市场化社会的一个普适性说明。
  若按这一理论辨析,中国的市场化改革严格意义上完成了三分之一。即竞争性行业(等价于“私人物品”)只是部分实行了市场化,该行业中国有控股企业离市场化尚有不小的差距。至于公共物品在配置方式上并未向市场化迈出切实的步伐。这个辨识的依据在于,掌握着公共权力的各类行政部门,按改革完成形态的社会结构来考察,它们是超然于市场之外的没有自身特殊利益的市场管理和公共物品的供给部门。然而。现阶段公共物品沿袭计划经济的配置方式由相关行政部门掌握,而这些行政部门在公共财政体制缺失及市场寻租的刺激下。逐步生发出强烈的部门利益冲动,并将其主管的公共资源(等价于“公共物品”)以行政审批的形式不同程度地与部门利益挂钩,不少人甚至以此谋取个人私利。“管土地的吃土地”,“管水的吃水”、“管电的吃电”、“管交通的吃交通”。最后发展到任何公共资源及公共权力都可用来牟取部门和个人利益,直至“买官卖官”。公共物品配置的这种畸型化,不但减少了资源配置的效率,滋生了腐败,而且会使改革成本居高不下,甚至会使改革归于流产。
  第三,地方政府强烈的市场参与冲动。政府是中国经济体制改革的主要制度供给人,然而市场化取向的改革目标恰恰是要将很大一部分权力逐步从政府手上转向企业、市场和社会。随着改革的推进,政府与市场在权力配置上应是一个此长彼消的矫正过程,保证这个过程的正常进行,需要政府有一种高度自觉的“自我牺牲”精神。但是在渐进式改革中,政府特别是地方政府要兼顾发展的任务,在财政“分灶吃饭”体制下,后者出于“保财政,保吃饭、保政绩”的压力,不能不披挂上阵,大搞招商引资和直接参与市场活动。地方政府这种强烈的市场参与冲动,是中国经济30年发展长盛不衰的一个重要动力源。但它至少在三个方面阻碍了市场化的进程,甚至可能使改革出现锁定效应。其一,政府参与市场竞争,必然会把行政指令和行政科展活动带进市场,从而割裂了市场价值链的传导机制,在市场发育不全的状况下,这种现象及其危害更为严重;其二,地方政府的利益冲动强化了既有的行政区域的分割,导致大小不等的叠层式的行政壁垒,结果便是统一市场的形成更为艰难,产业整合及资源大范围的合理配置不能实现;其三,由于地方政府直接参与市场活动,并普遍以远低于市场正常价格的优惠政策出让资源以吸引投资,使得大量市场价格信号失真,导致资源环境的全局性紧张,使后续改革可操作的空间更为狭小了。
  
  二、经济体制改革的终极目标
  
  上述三大矛盾是在渐进式改革中逐步出现的,解决这些矛盾不是退回去搞计划经济,而只有按市场化改革取向加以消除。这样,改革的终极目标事实上便随这些矛盾的解决而凸显出来。这里涉及到对改革最终目标的辨识问题。理论界不少人依据国有企业的股份制改造和非国有经济的大规模发展,断言“混合经济体制”已形成。该体制“尊重财产、尊重人权,尊重契约”,体现了法治社会的精神。这样便在事实上将“混合经济体制”看作了改革的理想目标。应该说,“混合经济体制”只是对目前双轨制的一个准确概括,但这种体制恰恰是渐进式改革推进到中间阶段的产物,它不是改革的终极目标。具有极大的不稳定性和暂驻性。中国经济体制改革的最终目标是成熟的社会主义市场经济体制,其主攻方向可用下述三大目标来概括:
  一是“公共尺度体制”。竞争性资源的价格是公共的,而消费是排他的,这类资源必须也只能由市场配置,否则便会偏离效率目标。回归到现实经济中来说,也就是一切竞争性的部门和行业,不论它们的产权结构如何不同,其利益分配都必须走市场竞争的轨道,服从市场公共价值尺度的调节。对此,可简称为“公共尺度体制”。公共尺度体制显然不是双轨的,而是一轨式的。它是解决中国经济深层矛盾的唯一出路。首先,“公共尺度体制”解决资源环境的低效利用。资源的低代价、高消耗是发展“两型社会”的最大困扰,不少人认为这一问题是市场经济造成的。恰恰相反,资源利用的低代价、高消耗恰恰是违市场而动的结果。以土地而言,近年来各地土地批租十分迅猛,但地价从不受市场价格的制约,地方政府争相以低廉的价格出让土地以吸引投资,由此损失的地价达数十万亿元之巨。不仅如此,在市场不起作用的情况下,中央政府的行政指令也会失效,因为地方政府的数量扩张冲动在强大利益的诱惑下是很难抑制的。我们忽视了市场经济的效率原则总是从资源的稀缺性出发的,稀缺程度越高。使用资源的责任主体付出的代价越高,这样便形成了一种维系资源可持续的自我矫正机制。不以市场价格作为资源配置的基本尺度,我们的资源和环境利用的代价只能由全社会和历史来买单。而这种局面一旦沿存下去,整个发展都可能归于崩溃。其次,“公共尺度体制”解决企业运行的双轨制矛盾。尽管传统意义的国有企业已不复存在。但国有控股企业仍然享有大量非市场竞争的垄断收益。其关键是稀缺要素的供给还享受政府“父爱主义”保护。这样,只要某一要素供给不走市场轨,便会通过一系列传导机制引起整个市场价值标准的畸变。这就是为什么时下的众多非国有企业都乐于钻营政府门路而不把主要精力放在市场竞争上的原因。于是。价值标准的不一导致企业行为的不一,统一市场的生成和资源合乎效率的配置都只能假以时日了。建立“公共尺度体制”,关键是国有控股企业的要素供给应完全走市场轨。这与削弱国有经济的控制力完全是两码事,它只要求放弃国有经济的倾斜优惠政策,切断其源于行政口径的要素供给渠道,将其真正地推向市场。如此,不仅有利于统一市场的生成。且会使国有经济的控制力进一步增强。

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[本文关键字] 公共财政体制
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