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统筹城乡发展中的行政障碍与地方政府治理
作者:姜晓萍  时间:2009/2/11 10:38:00  来源:论文天下论文网

  论文关键词:统筹城乡发展; 行政障碍; 地方政府治理

  论文摘要:
国家批准重庆、成都为全国统筹城乡综合改革试验区,十七大对统筹城乡发展提出新的要求。本文在问卷调查的基础上,分析统筹城乡发展中存在的行政障碍,从政府职能与公共需求的视角,明确界定地方政府在统筹城乡发展中的责任,提出加快政府职能转变,建设服务型政府的具体对策建议。 
  
  党的十七大把“统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设”作为“全党工作的重中之重”。而要实现统筹城乡发展的目标,关键是提高政府能力、激发市场活力、调动社会潜力。这就需要我们明确统筹城乡综合改革中政府的责任,理清政府与市场、政府与社会的关系,增强政府的社会管理与公共服务职能,以突破统筹城乡发展的体制、机制障碍,形成增长活力。
  
  一、 统筹城乡发展中的行政障碍
  实现城乡均衡发展的目标,无外乎发挥市场机制和政府宏观调控两种作用。充分发挥市场机制的作用,可以更好地配置资源,提高效率,但趋利是市场的特点,往往在提供公共产品和公共服务领域市场失灵,这时就需要政府干预,而政府过度干预则降低效率,制约市场机制发挥资源配置的基础性作用。我国现阶段城乡发展失衡的事实表明,全能型的政府治理模式已经严重制约了城乡的协调发展,由于政府职能没有随着社会发展的需求实现根本转变,政资、政事、政企不分;导致地方政府在推进城乡协调发展中的职责不清,功能发挥失灵,已成为统筹城乡发展的行政障碍。具体表现为:
  1. 政府职能转变不到位,政企分开、政事分开效果欠佳。目前公众对政府职能转变成效的认同度不容乐观,调查发现,有46.87%的人认为成效一般,40.62%的人认为比较差,只有12.5%的人认为比较好。同时有71.9%的人认为政府职能转变不到位、职能交叉、多头审批、多头监管是行政管理体制的主要问题。具体体现为政企不分,政事不分,故62.5%的人认为政府职能转变的关键环节应加快政企分开。首先要在产权改革上迈出实质性步伐,在政企关系改善上拿出有针对性、有实效的政策措施。59.37%的人认为推进政事分开是政府职能转变的关键环节。应通过政府与事业单位、政府与社会中介组织分开,构建以政府为主导,各种社会组织共同参与的多元主体的格局。由于过分强调政府在资源配置上的主导作用,未能充分发挥市场配置资源的基础性作用,导致政府在市场监管和维护市场秩序方面问题突出,对商业欺诈、假冒伪劣打击不力,对产权特别是知识产权保护不够。
  2. 强化政府经济管理职能,社会管理职能和公共服务职能发挥不够。目前地方政府的主要精力仍是放在经济管理领域的改革,社会管理与公共服务职能发挥不够。尤其在城乡社会事业均衡发展、公共服务与公共物品的供给机制的公平公正,促进就业与城乡社会保障体系的完善,失地农民的可持续发展机制等方面有待加强。故93.8%的人主张在政府要增强公共服务职能,84.4%的人主张政府要增强社会管理职能。
  3. 部门职能交叉、职权不清现象仍然存在。尽管地方政府已在整合部门职能方面有了较大改进,但仍然存在市、县(区)、乡镇功能区隔不清晰;部门职能交叉、职权不清等现象,导致责权不清、协调成本高、组织绩效低、行政资源配制不合理;决策权、规划权、调控权上移和集中不够,服务、监管重心下移不够等现象。如:城乡规划、建设方面管理体制分割,几个部门多头管理、多头建设、职能交叉重叠;城乡户籍管理、城乡人力资源市场管理等方面存在市、区、镇管理体制不统一,公安、组织、人事、劳动几个部门多重管理,职能交叉;市场监管方面存在工商、质监、文化、新闻出版、专利等部门多重管理的情况。调查显示,企业和公务员都认为部门职能交叉现象仍然不同程度存在。
  4. 制约政府职责转变的障碍有待进一步消除。政府职能转变是一项长期而艰巨的工作,既有观念转变不到位的原因,也有体制、机制障碍的制约。调查显示:当前制约政府职能转变的主要因素,占62.5%的人认为是市场经济体制不健全和观念转变不到位,59.98%的人认为是政治体制改革不深入,37.5%的人认为是动力机制未解决。
  对政府职能转变的关键环节,65.63%的人认为是机构编制法定化和深化行政审批制度改革。62.5%的人认为应加快政企分开,59.38%的人认为应培育和发展社会组织,28.13%的人认为需要加强行政文化建设。
  
  二、 地方政府在统筹城乡发展中的责任
  界定地方政府在统筹城乡发展中的责任,必须在科学发展观的指导下,正确理解新时期全面建设小康社会面临的主要任务。由于我国仍处于社会主义初级阶段,发展速度与发展水平仍是我们的第一要务,“经济建设”仍然是政府职能的重要内容。但政府不能单纯追求GDP增长上,更要针对目前经济、社会发展中日益凸现的社会公共需求不断增长与政府公共服务供给不足的矛盾,强化政府的社会管理与公共服务职能。同时,也要重视在界定地方政府责任中引进社会治理的理念。现代公共管理已经不只是政府对社会的管理,而是一种治理主体多元化的社会治理模式;治理主体也不再完全通过行政控制的手段来解决社会问题,而是通过服务的手段来营建良好的社会秩序和建立经济社会发展的环境;在治理行为模式上也不再是一个权力支配过程,而是努力塑造一种治理主体之间、治理主体与治理客体之间普遍合作的行为模式。
  基于上述因素,我们认为地方政府在统筹城乡协调发展中的具体责任为:
  1. 形成城乡一体的行政管理体制。统筹城乡综合改革必须首先突破目前城乡分割、行政资源集中在城区的行政管理体制。针对目前仍然存在市、县(区)、乡镇功能区隔不清晰;部门之间职能交叉,多头审批、多头监管导致责权不清、协调成本高、组织绩效低、行政资源配制不合理;决策权、规划权、调控权上移和集中不够,服务、监管重心下移不够等现象,地方政府有责任在原有机构改革的基础上进行组织再造,进一步整合市级部门职能,合理区隔市、县(区)、乡镇政府功能,理清政府横向部门之间与纵向层级之间的权责边界。形成“权力明晰化、职责无缝化、管理一体化”的政府职责体系。以突破部门与区域利益格局,实现行政资源的优化配置,为城乡统筹综合改革提供组织保障。
  2. 为城乡产业协调发展营造良好的制度环境。统筹城乡综合改革的目标是促进城乡的协调发展,即不仅追求经济增长,而且要坚持以经济建设为中心,在经济发展的基础上突破城乡二元结构,实现经济、政治、文化、社会“四位一体”科学发展战略。这就需要地方政府不断完善经济调控职能,统筹推进城乡产业发展,加快新型工业化、新型城市化和农业现代化的进程。尤其要努力营造为产业发展配套服务的良好制度环境,充分发挥公共政策的引导、规范、调控作用,为产业协调发展提供制度保障。
  3. 建立开放的市场体系,营造公平有序的市场环境。在市场经济条件下,政府的职能主要是弥补市场的缺陷,纠正和消除市场竞争带来的消极后果,解决市场主体和市场机制解决不了和解决不好的问题。这就需要政府不再直接参与生产经营,减少对企业、市场不必要的行政干预,并把核心职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来,为建立统一开放和竞争有序的现代市场体系提供法律依据,并严格执法,实现保护产权、经济自由、等价交换和公平竞争,为推进市场化改革营造良好的发展环境。

  4. 探索城乡互动的社会管理新格局。十六届六中全会提出了“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的目标,明确界定了不同主体在新的社会管理体制和格局中的地位、作用和责任。地方政府作为新型社会管理体制中的责任主体,应适应统筹城乡发展进程中社会结构和利益格局的变化,形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制,以促进社会发展的公平正义。要坚持把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点,正确把握和处理最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益的关系。充分运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法,正确处理社会矛盾,把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。要加强社会治安综合治理,增强人民群众的安全感,创造良好的社会环境。要大力培育和规范各类社会组织,引导各类社会组织加强自身建设,提高自律性和诚信度,不断增强服务社会的功能;要健全城乡新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体;要完善分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制,形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制,提高政府危机管理和抗风险能力。
  5. 建立城乡均衡的基本公共服务体系。在公共服务供给体制中,中央与地方政府应根据事权划分承担不同的责任,发挥各自的功能与作用。中央政府侧重于公共服务决策,原则上以城乡和区域基本公共服务均等化为重点,负责公益性覆盖全国范围的公共服务供给,发挥再分配功能;各级地方政府更侧重于公共服务供给的执行,主要根据辖区内居民的公共需求,提供相应的公共服务,并保障公共产品的质量与供给效率。在统筹城乡综合改革中,建立城乡均衡的公共服务体系,是破解“城乡之间、区域之间公共服务供给失衡”,“公共需求增长和公共供给不足”双重困局的关键,也是调控社会群体之间收入差距、促进社会公平正义、保障社会安定有序的有效制度性手段和机制。故地方政府强化公共服务职能的重点必然是调整公共支出的范围与结构,建立健全公共财政体制,变生产投资型财政为公共服务型财政。加大对农村公共品投入,重点保障公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施等方面。同时要结合地方经济社会发展状况,坚持“覆盖面广、水平适度、兼顾公平与效率”的原则,建立行之有效的公共服务模式和公共服务体系。
  
  三、 加快政府职能转变,建设服务型政府
  党的十七大报告提出了加快行政管理体制改革,建设服务型政府的目标,胡锦涛总书记在今年中共中央政治局第四次集体学习中对服务型政府建设作了重要讲话,强调“建设服务型政府,是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求,是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求,也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务”。要突破统筹城乡发展中的行政障碍,实现“善治”,地方政府的迫切任务就是加快推进政府职能转变,建设服务型政府。具体思路是:
  1. 构建“权力明晰化、职责无缝化、管理一体化”的政府职责体系。为了进一步推进政府职能转变、明确各政府部门职责、促进政府部门间合理分工与协调配合,应首先加大对各级政府部门的职能整合,实行宽职能、少机构的“大委局制”。按照“地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的,原则上由一个行政机构承担”的原则,凡是涉及两个以上部门职责相同或相近的,按照城乡一体的要求,都可采取部门合并或委托授权的方式,集中到一个部门,确保“一件事由一个部门进行管理”。在此基础上,制定《部门职责规范》,明确各部门的设定依据、职能、权力、责任,与其他部门的配合事项等,形成职责明确、分工合理、机构精简、权责一致的横向组织体系。同时,也要根据统筹城乡的需要,科学界定省、市、县(区、县级市)、乡镇(街道办事处)的功能定位与职能配置。将市级政府的职能重心定位为“决策、规划、指导、协调,监督”;把决策权、规划权、调控权等上移和相对集中于市级部门,以打破城乡分割和各类规划自成一体的规划体制,建立城乡一体、各类规划定位清晰、功能互补、衔接协调的规划体系。将区县政府的职能重心定位为“执行上级决策、加强市场监管、强化社会管理、保障公共服务”。推进管理、服务重心下移,市级政府可将部分执行市场监管、社会管理和公共服务的职能以行政委托的方式下放给县(区)级政府,逐步实现行政组织的扁平化,以缩短行政链条,进一步提升县(区)政府的执行效力,监管能力和服务能力。将乡镇(街道办事处)的职能重心定位为“执行落实政策、社会综合治理、提供公共产品、保障公共服务,营造良好生活环境”。建议逐步减少或取消乡镇政府(街道办事处)直接参与经济建设的职能,转向以提升社会管理和公共服务能力为核心,逐步实现由基层行政组织向直接为居民服务的“公共服务中心”转变。最终形成决策、执行合理区隔与协调的纵向组织体系。
  并且,针对区县和市级职责不清、机构过度追求与市级部门上下对接导致机构臃肿与职能交叉,区县间重复建设严重及资源配置效率低下、公共服务职能履行不到位等问题,应加快推进县、乡级基层行政管理体制的改革。梯次推进县改区工作,为进一步扩大城市中心腹地的辐射作用,便于城乡统一规划、产业互补,管理一体。也要加快推进乡镇综合改革,在现有乡镇机构改革基础上,进一步压缩在乡镇职能转变后功能弱化的机构,探索党政合一的管理体制。推进乡镇公共产品和公共服务的社会化供给,设立综合机构,全面负责公共需求调查,甄选服务机构、监督服务质量,引进竞争机制和合同管理制,将“花钱养人办事”的模式转变为“花钱雇人办事”的模式,以精简乡镇机构、开放社会资源参与农村公共服务供给、降低行政成本、提高公共产品质量。
  2. 推进政府流程再造,建立“高效便捷、协调联动”的行政运行机制。要提升统筹城乡综合改革中的政府能力,既需要行政权力运作流程的通畅,确保政府组织内部决策、执行、监督的有机联系和互动,又需要工作流程的通畅,确保横向部门间和纵向市、县(区)、乡镇间的工作衔接通畅无阻。针对目前决策、执行、监督流程功能区隔与链接不够,具体工作中部门间相互封闭、分割导致跨部门、跨系统的工作流程阻塞,协同性差等问题,建议进一步优化行政权力运作流程,同时在现有企业注册登记流程再造的基础上进一步以建设项目流程联动为重点突破口,力争在全国率先实现由计划性、串联性、部门分散性、文件式工作方式向动态化、并联化、部门集成化、电子化工作方式的转变,建立以问题诊断为前提,以解决问题为宗旨的成都服务流程模式,形成“高效便捷、公正透明、协调联动”的行政运行机制。

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