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税费改革与乡镇政府职能的转变
作者:何 静  时间:2009/1/15 11:22:00  来源:论文天下论文网


  摘要:随着农村税费改革政策在全国范围内的实施,农业税也随之退出了历史舞台,这给乡镇政府职能的转换带来了挑战也创造了条件。那种以征税为“中心任务”的乡镇职能不复存在,乡镇政府的职能转变已迫在眉睫。然而,免征农业税后,乡镇政府并没有根据农民群众的需要来界定政府职能,乡镇政府的现有职能并没有根本改观。如何实现农村税费改革后的乡镇政府职能的顺利转变已经成为一个有研究价值的重要课题
  

  关键词:税费改革;职能界定;职能转变
    
  2006年3月14日上午,十届全国人大四次会议表决通过了国务院总理温家宝作的政府工作报告,在报告中明确指出,今年在全国彻底取消农业税。这意味着乡镇政府将停止收费功能,这将为强化乡镇政府的服务功能,实现乡镇职能的理性归位创造了条件同时,随着农业税的取消,乡镇债务暴露无遗,乡镇政府职能潜在的缺陷凸显出来,切实转变乡镇政府职能已刻不容缓
  
  一、税费改革对乡镇政府职能发挥的影响
  
  (一)取消农业税给乡镇政府职能转变带来的新困难
  1.乡镇债务十分沉重。自1994年我国开始实施分税制改革以来,在独立的乡镇财政和“承包式”的财税体制下,乡镇政府为了完成上级的征税任务向农民征税,在完成农业税征收任务的过程中,乡镇政府便把各种税费任务落实到村里,完不成的村干部必须先垫付,长此以往就造成了大量的债务积压。随着农业税的取消,这些积压下来的债务更加难以清偿。当然除此之外,也还有因乡镇政府举债兴建基础设施等其他原因造成了大量的乡镇债务的积压。据悉,到2004年底,全国的乡村两级基层债务总额已超过6 000亿元。背负着如此沉重的债务包袱,很难设想乡镇政府还有能力进行农村基础设施建设和公用事业的投资[1]。
  2.乡镇运转资金不足,资金缺口较大。农业税取消之后,乡镇财政收支结构发生了极大的变化,除了国、地税任务分成收入外,计划生育社会抚养费外,主要来源是上级的转移支付,因为属于专款专用,受预算管理的刚性约束,因而实际操作运行缺口相当大。总之,乡镇政府作为国家一级基层政府却没有自己真正的财政,乡镇政府转变职能所需要的资金基本不具备。
  3.乡镇政府中人浮于事现象严重。取消农业税之后,乡镇政府的主要职责应该定位在引导农民进行农村的现代化建设,而农村的现代化建设需要农业进行产业结构的进一步调整,这就需要有高素质的乡镇政府干部,根据本地的实际情况,进行战略规划,引导农民发展农村经济。但是,不少乡镇干部简单地把政府职能定位在收费和征税上,取消了向农民收税收费的权力,这意味着农村工作已经没有必要由乡镇干部去管,造成许多工作人员觉得无事可做或工作无从开展。同时,在乡镇政府内部也缺乏适当的激励机制,利益分配机制不合理,许多乡镇事业单位的工作人员也就缺乏积极性,无心引导农民发展农业经济[2]。
  4.乡镇机构膨胀,冗员问题严重。随着农业税的取消,乡镇政府机构重叠,冗员问题尤为突出,这不仅增加了行政成本,加大了财政负担,而且还降低了行政效率。(1)长期以来,县级政府就将一些无财权职能部门直接交由乡镇政府全权管理,也就是通常所称的七站八所,即文化站、农机站、兽医站、林业站、卫生院、教育站、中小学等事业单位,同时,又将乡镇政府内设的办公室、民政办、司法办、计生办、财政办、土地办、农经站、企业办、城建所、教育办这些绝大部分都拥有相应执法权,控制和管理着农村社会的主要资源的部门收归自己管辖。大量的机构功能都是重叠的,而且这些部门的职责划分不清,职权和责任脱离。(2)原来的一些职能部门在农村免税后基本上已经没有实际意义上的职能,但仍然保留。在这种机构膨胀的情况下,人员也随之增加,使得乡镇政府人员数量快速膨胀。
  (二)税费改革为乡镇政府职能转变创造了条件
  随着农业税退出历史舞台,乡镇政府由过去的“接受任务”到“找事情做”,大大降低了工作量,减轻了干部的负担,因此,由于税费改革前“催粮罚款”而导致的乡镇政府人员剧增、机构膨胀的状况必须改变,乡镇政府精简机构、裁剪冗员成为税费改革后的必然结果。长期以来,乡镇政府工作的重中之重就是收税,能把税费收齐就是最大的政绩,其他本属于政府应该履行的职能却逐渐弱化,乡镇政府只能做到对上级政府下达的行政指令的服从,而上级行政指令大都是围绕“农业税”而衍生。所以,解除了税费征收为服务型政府的定位创造了条件,增强了乡镇政府职能转变的紧迫性。另外,随着农业税的取消,国家还给予农民各种补贴,农民由“被取”变成“被予”,农民的经营主题意识、民主法制意识明显增强,基层干部那种主要忙着催种、催收、催款、以农业税费为抓手,用简单的行政命令强迫农民的工作方式已没有了市场和空间,也失去了存在的基础和意义,这就需要乡镇政府职能实现有效的转变,为农民提供更多的公共服务信息。
  
  二、促使乡镇政府职能发生变化的原因
  
  (一)后税费时代的改革
  随着农村税费改革的推行,不仅农村原有的一些深层次的矛盾开始出现,而且又陆续出现了一些新的情况和问题,对乡镇政府的冲击很大,乡镇政府如何在新的形势下定位,成为我们不得不面对的问题。税费改革最主要、最直接后果就是乡镇财政的汲取能力下降,财政上的窘境必定给乡镇政权的职能带来影响,乡镇政府内部的设置和运作以及乡镇政权的结构和功能都必须进行重新的构建,迫使乡镇政府必须进行人员机构改革,减人减事减支,把有限的财力投入到乡镇政府应该做的事务中去。职能转变和机构改革势在必行。乡镇管理的职能不转变,机构改革后的乡镇机关必然将出现新的膨胀,人员的不精简,税费改革后农村乱收费的口子就没法堵住,乡镇政府“赢利型经纪人”的角色就没法改变[3]。
  (二)农村市场经济和市民社会的形成推动政府进行职能变革

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