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房屋拆迁权的滥用与预防
摘要:房屋拆迁权的行使是否合法,是一个被立法和理论研究遗忘的问题,其合法性应从实体要件和程序要件两个方面评定。拆迁行为是否符合社会公共利益,是判定拆迁是否符合实体要件,以及是否被滥用的唯一标准。公共利益的层次性,是解决房屋拆迁权冲突的法理依据。行政救济是房屋拆迁权合法的程序要件,应当在房屋拆迁前实施行政听政制度,并允许拆迁当事人提出行政复议和行政诉讼。

关键词:房屋拆迁;滥用;预防;公共利益;行政救济

1998年6月,河南省郑州市发生的一起住户状告市政府拆迁纠纷案,就是针对拆迁行为的合法性引发的。为了阐述对房屋拆迁权滥用与预防研究的现实意义,我们简略介绍一下此案案情。

1998年3月,《河南商报》登载了郑州市将兴建裕达文化广场,并将拆除郑州市裕达国贸大厦旁边的五幢楼房的消息。水利部水工金属材料结构质量检测中心(以下称水工检测中心)所购买的裕达花园17号、18号商品楼名列其中。裕达文化广场采取政府和港资合作的方式兴建,政府出资1000万元,港资河南裕达置业有限公司出资5000万元。此两幢楼的住户(水工检测中心职工)向拆迁人&qut;郑州市裕达广场工程建设指挥部&qut;(以下称指挥部)提出了数个问题,均未获答复。随后,指挥部张贴了《城市房屋拆迁公告》,正式开始拆迁。住户认为,裕达广场虽名为公益事业,实质上更多是裕达公司借用政府行政手段,为改善其所有的裕达国贸大厦周边环境从而促使其销售和升值而进行的商业运作。住户进而认为,政府规划、拆迁房屋的行政行为的合法性存在问题,遂向河南省高级人民法院提起行政诉讼,状告郑州市人民政府、郑州市城市规划管理局、郑州市拆迁办等单位,要求撤销其对17号、18号商品楼的拆迁决定。而市政府方面认为,裕达广场的建设是为了改善城市投资环境、创建卫生城市和园林城市而实施的城市建设的一部分,城市规划法赋予了市政府权力,任何单位和个人必须服从人民政府根据城市规划作出的调整用地的决定〔1〕。

显然,房屋拆迁权是否被滥用是本案争执的焦点。其中,政府的拆迁行为程序是否合法以及是否为了公共利益的需要,是两个关键问题。

上述案例,突出表现在如何评定拆迁行为在实体上和程序上都具有合法性上,即拆迁行为实体上应符合什么标准才是合法(而不是看是否有合法的审批机关的正式批文),并应同时履行什么样的法律程序(不应拘泥于现有规定程序)才能有效。这是一个重大理论问题,是解决拆迁权本身合法性的切入点。

一、 拆迁权实体合法的唯一标准——社会公共利益

房屋拆迁权的核心在于它的强制力,它不需被拆迁人同意就能够产生法律效力。由于这项权力的行使以国家权力作为后盾并涉及私人房屋所有权的保护,因此,防止该项权力的滥用,便成为判定拆迁权行使合法性的关键。而为了判定拆迁权是否被滥用,应当首先在法律上设置一个标准,用以评判一项具体的拆迁行为是否合法。这项标准就是&qut;社会公共利益&qut;.因此,&qut;社会公共利益&qut;又成了评判房屋拆迁权是否合宪以及是否被滥用的唯一标准,而且在房屋强制拆迁与保护房屋所有权和土地权利的利益冲突中,也成为了十分有效的&qut;平衡剂&qut;.

1.关于&qut;公共利益&qut;的涵义

尽管&qut;社会公共利益&qut;对房屋拆迁法律制度的设立至关重要,但我国目前迄今尚无一个统一的界说。不管在立法上,还是在学理解释上,&qut;社会公共利益&qut;的概念都是不确定的,造成了人们认识上的偏差。这是导致房屋拆迁权被滥用的客观因素。与&qut;社会公共利益&qut;相似的一个概念是&qut;公共性目的&qut;.关于&qut;公共性目的&qut;涵义之解释,曾经历了一个发展过程。为了限制土地征用权的滥用,外国的一些法院将&qut;公共性目的&qut;解释为&qut;公共的使用&qut;,即代表公共利益的主体的使用。然而,这一解释却在实践中产生了许多问题。如果只有代表公共利益的主体的使用才能具有&qut;公共性目的&qut;,那些不代表公共利益的主体就会被排除在外。而且,事实上,代表公共利益的主体的范围在实践中也不易明确界定。有些主体所代表的利益既有&qut;公共利益&qut;的成分,又有&qut;非公共利益&qut;的成分,这类主体是否可以进行土地征用呢?因此,各国立法和判例便开始使用&qut;公共利益&qut;的提法,以进一步确定土地征用权合法的标准。现在,大多数国家和地区的立法都认为,&qut;公共利益&qut;应包括两层涵义:一是须有公共使用的性质,二是须有公共利益的用途。
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