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中国基础设施产业政府管制体制改革的若干思考
中国的基础设施产业长期以来处于紧运行状态,影响了国民经济的顺利发展。解决这一“瓶颈”问题的一个有效途径,就是改革中国基础设施产业现行政府管制体制,提高基础设施产业的经济效率。本文借鉴英国基础设施产业政府管制体制改革的一些经验教训,对中国基础设施产业的政府管制体制改革问题提出几点粗浅的认识,以期推动对这一问题的研究。

    一、政企分离是中国基础设施产业政府管制体制改革的关键

在中国基础设施产业现行政府管制体制下,铁路运输、通信、电力、煤气和自来水供应等基础设施产业的主要业务是由中央政府或地方政府垄断经营的。[1]政府既是管制政策的制定者与监督执行者,又是具体业务的实际经营者。这就决定了这种垄断的性质是一种典型的行政性垄断,而不是基于自然垄断要求的经济性垄断。这种高度政企合一的政府管制体制的主要弊端是:基础设施经营企业没有市场主体地位,当然就没有生产经营的重大决策权;垄断经营使企业缺乏竞争活力;基础设施服务价格的形成机制不能刺激成本效率;相对单一的投资渠道使基础设施产业的投资不足。其结果使基础设施产业的供需矛盾十分严重。在这方面,英国也有相似的经历。英国在40年代中期,对基础设施产业曾实行了大规模的国有化运动。当时,英国政府组建国有企业的一个重要目标是,在政府与企业之间建立一种直接联系,表现为各政府部长对所属国有企业直接任命企业董事会成员。这就使企业董事会必然对政府部长负责,无条件地接受部长们的行政指令,企业管理者只能进行具体的操作性业务。这种政府与企业之间的特殊关系,实际上构成了以政企合一为特征的政府管制体制的基础。在这种体制下,以部长为首的有关政府管理部门随时可? 岳闷涠云笠档目刂迫ǎ稍て笠档纳疃衅笠稻1徽弊鞲稍ず旯劬玫墓ぞ摺S捎谛矶喙衅笠翟谔囟ň煊蚓哂蟹ǘ⒍暇匚唬蚨侨狈赫盍途缦铡4送猓峁┗∩枋┎邓璧耐蹲剩捎谡屏Φ挠邢扌杂牖∩枋┎邓柰蹲示薮笮灾涞拿埽率剐矶嗷∩枋┎低蹲什蛔悖鹆撕艽蟮墓┬杳堋?杉谟⒐∩枋┎翟姓苤铺逯葡麓嬖诘奈侍庥胫泄∩枋┎迪中泄苤铺逯频闹饕锥司哂芯说南嗨菩裕庵窒嗨菩缘母淳驮谟诹焦恼苤铺逯贫际且浴罢蠛弦弧蔽咎卣鞯模饩筒豢杀苊獾鼗岵逯菩酝ú 6庑┩ú〉奈ㄒ挥行揪毒褪歉母镎庵帧罢蠛弦弧钡墓苤铺逯啤?/P>

80年代初,英国以电信产业为开端,相继对电力、煤气和自来水供应、铁路运输等主要基础设施产业进行了重大的政府管制体制改革。其改革的中心内容是,从根本上调整政府与企业间的关系,即把原来由政府直接干预企业经营活动的政企关系调整为由政府间接控制企业主要经济活动的政企关系,实现从以政企合一为特征的政府管制体制向以政企分离为特征的体制过渡。英国十多年的改革实践证明,新体制促进了国有企业的经营效率(郑海航等,1996),提高了基础设施产业的经济效率。这无疑为中国基础设施产业政府管制体制改革提供了一个有经验支持的重要思路。

政企分离在基础设施产业政府管制体制改革中的关键作用表现为:在政企分离的管制体制下,企业才能形成作为市场主体所必需的经营机制;政府则从基础设施产业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者,从而提高政府管制的效率。英国在基础设施产业实行政企分离的管制体制后,政府不再直接干预企业的日常生产经营活动,企业根据政府颁发的经营许可证的有关条款,按照市场经济原则开展生产经营活动,从而实现了企业经营机制的根本性转换。目前,由于中国在基础设施产业还是实行政企合一的政府管制体制,企业的主要生产经营活动,特别是较大的投资项目一般都由国家计划安排,企业没有实质性的生产经营决策权;企业的生产经营成果与企业自身物质利益没有密切联系;如果企业发生亏损,则由政府财政进行填补,企业感受不到经营风险。因而,企业缺乏有效地开展市场经营活动的活力、动力和压力(王俊豪,1993)。借鉴英国的基本经验,要使中国基础设施产业的国有企业具有适应市场经济特点的经营机制,一个重要的前提条件就是把政企合一的体制改革成为政企分离的体制。

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中国基础设施产业政府管制体制改革的若干思考

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