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略论房地产立法的重整
房地产是不动产的主要表现形式,但我国的房地产法却不完全是不动产法。现行的房地产立法多是从行政管理的角度出发的,而根据现行立法形成的房地产法学也成为经济法或经济行政法范畴。而作者认为房地产法是以物权法为基础的,房地产法应以确立和维护房地产权人权利为前提和宗旨,国家对房地产权的限制及对房地产市场的管理应当控制在合理的范围和限度以内。

  有学者指出,房地产法是具有中国特色的法律,并指出“迄今为止,除我国外,世界上没有任何一个国家制定有单行的房地产法或者房地产管理法,相反,却制定有土地法和不动产法。在我国,用‘房地产’来指称不动产,把调整房地产活动的各种法律、法规的总和称为‘房地产法’,是因为这一概念在我国房地产活动中已使用多年,可谓上下认同、约定俗成。” 但是,虽然我国习惯上以房地产代替不动产,但是,我国目前的房地产法却不能等同于其他国家的不动产法或物权法。

  作者认为,物权法的制定必然要求房地产立法进行一次重整。本文即对房地产法重整提出一些看法。

  1.我国房地产立法简要回顾

  1979年我国开始探索一条新的社会主义建设道路。经济建设的需要可流转的房地产市场,政治环境的改善使房地产立法成为可能。于是,房地产立法也步入正轨。

  1983年5月国务院批准,城乡建设环境部发布的《城镇个人建造住宅管理办法》,赋予城镇个人建造住宅的权利。在1983年底,国务院又颁布了《城市私有房屋管理条例》,成为新中国以后第一部保护城市私有房屋所有权、规范私房交易的法规。同时,国务院还发布了《城市规划条例》(1990年为《城市规划法》取代)等行政法规,规范城市建设规划等其他土地管理事项。1986年6月全国人大常委会制定了《土地管理法》,对宪法所确认的两种土地公有形式及其农村土地城市化唯一方式(征用制度)作了规范,同时规范城乡建设用地规范和对耕地的保护,确立我国土地归属和利用的基本基本规范。但是,这一时期的立法主要是规范既有土地归属和利用现状,可流转的房地产制度还没有确立起来。

  从1988年《宪法》修订以及之后的《土地管理法》修改,我国房地产立法进入新制度设计阶段。这一新制度的特征在于,在保留必要的划拨取得方式外,创立了有偿出让土地使用权制度,并使土地使用权成为一种可转让、可继承、可抵押、可出租的一种财产权利,继而创立了可流动转让的房地产,形成今天的房地产市场。1990年5月国务院发布了《城镇国有土地使用权权让和转让暂行条例》。条例明确规定:“国家按照所有权与使用权分离原则,实行城镇国有土地使用权出让和转让制度”,中国境内的外的公司、企业其他组织和个人均可依照本条例的规定取得土地使用权,进行土地开发、利用、经营。之后,建设部、土地管理部门等部门颁布了一系列的法规、规章等,基本上是围绕规范土地使用权出让、转让、出租、抵押等交易行为和房地产开发、房地产市场的管理展开的。其中最重要的是全国人大常委会1994颁布1995年起实施的《城市房地产管理法》,它是迄今为止房地产单行立法中规格最高、效力最高的一部法律。为实施该法建设部陆续颁布了《城市商品房预售管理办法》、《城市房地产开发管理暂行办法》、《城市房屋租赁管理办法》、《城市房地产转让管理规定》、《城市房地产中介服务管理规定》、《城市房屋权属登记管理办法》、等等。

  这些立法基本上构筑了目前房地产立法的基本框架。

  2.现行立法的弊端

  从以上对现行立法的简要介绍,我们可以看出,我国现行房地产立法存在着以下弊端:

  (1)以行政规章为主体立法

  在草创时期所颁布有关房地产规范多是部门规章及少量的国务院行政法规,唯有《城市房地产管理法》属于法律范畴。《城市房地产管理法》在统一房地产法律、确立房地产基本制度方面作出了重要贡献。但是由于房地产行业仍然在探索发展阶段,有些制度一时还难以确立或不宜以法律的形式规范。故该法仍然是一个粗线条的立法,既没有废止以前的颁的法规和规章,同时又有许许多多法规、规章出台,形成了规章多于法律的的格局。
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