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我国财政赤字政策的走向选择
我国财政赤字政策的走向选择
发布时间: 2003-5-13 作者:孙学工
财政赤字政策是宏观经济政策的重要组成部分,它既是应对短期经济波动熨平经济周期的重要手段,在经济发展某些阶段上也是扩大公共投资、提高经济长期增长率的重要方式。赤字政策的使用,既要有量的考虑,即赤字率高低的选择,也要有质的考虑,即赤字使用方向上的选择。赤字政策如果运用得当,能够起到维护宏观经济稳定、促进经济发展等多方面的作用。
财政赤字政策的国际经验及其启示
纵观各国经济发展史,特别是美国、日本和欧洲一些国家的经济发展史,我们发现财政赤字政策使用相当广泛,这些国家积累了丰富的经验教训,值得我们认真研究借鉴。
1、财政应追求长期平衡而不是短期平衡
财政收支平衡是宏观经济政策追求的基本目标之一。但这种平衡主要应立足于长期平衡,而不仅仅是短期平衡。从历史上看,美国、日本和欧洲的赤字率在短期内都曾出现过较大的波动,如从1981年到2000年的20年间里,美国、日本、法国、德国和英国的赤字率最高分别达到过6%、7.3%、6.0%、3.3%和7.7%,但其长期赤字率则基本稳定在2.5%左右。上述几国过去20年间平均赤字率分别为2.6%、2.5%、3.1%、2.2%和2.6%。这说明在一定时期根据实际需要实行一些短期的财政赤字,以此换来财政长期的平衡是必要的。归根结底,财政平衡是要以经济长期持续发展为基础,脱离经济总体情况的财政平衡既无意义也不可持续。
财政赤字在短期波动而在长期平衡首先是由经济的周期性波动引起的。除去战争因素赤字较高的年份往往都是经济比较萧条的年份,如美国20世纪以来出现过四次赤字比较严重的时期,赤字率超过了3%,究其原因都是由经济萧条引起的。而随后的赤字率下降甚至赤字减少出现赢余又都是经济状况转好、经济进入复苏和高涨期的结果。比较典型的如美国20世纪90年代中期以后的经济高增长最终消除了美国的巨额财政赤字,并转而出现赢余。因而在经济周期的不同阶段上,财政收支是不平衡的,而在一个完整的经济周期中,财政收支则又应是相对平衡或是基本平衡的。
除周期性因素外,经济社会发展阶段的不同也对财政的短期与长期平衡产生影响。在不同的经济社会发展阶段,要求政府发挥的作用不尽相同,相应政府的支出强度与结构也有所区别。在某些阶段上政府为实现特定的公共政策目标,赤字会大一些,结果可能导致在某些阶段上财政的不平衡。但财政的短期不平衡是为了经济社会的长期发展奠定比较牢固的基础,运用得当能够为财政实现长期平衡提供重要保证。如美国在20世纪30年代和日本20世纪60年代的公共工程与社会保障制度建设,虽然导致了持续时间较长的赤字,但为其以后的经济社会发展创造了良好的条件。
2、反周期的赤字政策仍然是有效的宏观经济政策
赤字财政政策虽然一直被世界各国在不同时期以不同方式加以普遍使用,但对这一政策的有效性却一直存在着比较大的争议。特别是20世纪80年代新古典学派的兴起,自由主义经济思想重新占据上风后,西方经济理论界出现了否定赤字财政政策有效性的倾向,也不断有政界人士出面反对赤字财政政策。这种思潮在一定程度上影响到我国财政政策的制订与实施,需要认真加以分析。从欧美日等国的财政政策实践来看,尽管有学者否定和政界人士反对,但赤字政策仍然作为最主要的反周期政策被使用,一直到现在从未被放弃过,只是使用的强度和方式随着时代和国家的不同而有所变化罢了。从历史数据上看,美日欧等国的赤字率具有明显的逆周期特征,与经济增长率呈反向变化。直到今天美国政府仍在使用财政政策来调节经济景气度。如最近布什政府在美国赤字率已经接近3%的情况下,又提出了高达6740亿美元的10年经济刺激方案。各方普遍预计美国今后几年的财政赤字将超过3%。
造成赤字理论与实践的反差有多方面的原因,首先,美国等发达国家的反周期财政政策中的相当部分已经被制度化为自动稳定器,在经济波动时自动发挥作用,导致财政赤字随经济周期逆向波动。经济理论界并不特别反对自动稳定器的作用,他们主要反对在自动稳定器之外所谓相机抉择的财政政策的作用。其次,反对财政政策的一些理论基础并不牢靠,也没有得到广泛认同,如财政政策无效论的重要理论基础李嘉图等价定理就没有得到实证研究的支持。其三,对赤字政策的批评和反对很多是出于选举政治中党派斗争的需要,而非完全从科学角度出发。美国从20世纪30年代开始,历次总统选举中赤字问题都成为在野党攻击执政党的重要武器,但以反赤字为旗帜上台的新总统又都无一例外地继续执行赤字财政政策,甚至比起前任有过之而无不及。如20世纪30年代大萧条中以新政闻名的罗斯福总统就是以平稳预算为竞选纲领登上总统宝座的,他的执政开创了美国和平时期长时间财政赤字的先例。1980年里根竞选时也承诺要实现财政收支平衡,但他执政的结果是美国形成了和平时期最高的赤字率。
当然,西方国家的财政政策因受各种因素的影响,也存在有效性不足甚至下降的问题。如财政政策的"时滞过长"问题,在西方国家的历史上常常有经济刺激措施出台时经济已经复苏的情况。导致财政政策"时滞过长"的重要原因是西方三权分立的政体和多党制,政府和议会往往就预算问题争执不下,迟迟不能决策。美国从大萧条时的胡佛总统开始直到今天的布什总统,每遇经济萧条或是衰退时,总统总是指责国会中的反对党拖延时间延误时机。对财政政策的另一个指责是在萧条期或衰退期增大的财政支出在繁荣期也很难削减,结果导致了赤字滚雪球般的累积,这是与多党制相联系的一个问题。执政党为了取悦选民,巩固自己的票基,常常不顾政府的财政状况大派福利,这是赤字变得难以控制的重要原因。如里根执政期间,他一方面通过减税取悦高收入者,另一方面他也不愿意大幅削减社会福利而开罪中产阶级,结果必然是赤字爆炸般增长。另有研究表明,像意大利这样由多党联合执政的国家赤字明显高于单独执政的国家,因为在多党联合政府里有更多利益集团的利益需要得到照顾。显然,在政治体制完全不同的国家里,这些问题就不一定存在,财政政策也就可以更好地发挥作用。
一国发展阶段也是决定财政政策是否有效的重要因素。美国和日本早期财政政策明显有效,与当时公共基础设施比较薄弱有关。在当时情形下,社会需求指向明确,政府公共投资有充分发挥的余地。公共投资也与当时的产业结构匹配较好,政府投资的带动作用明显。相比之下,在发展后期,这些发达国家财政政策可应用的范围明显缩小,一般多集中在转移支付领域,赤字财政政策的效果也因此而大打折扣。
因而对赤字财政政策的有效性要作历史的和科学的分析,特别要从一国的具体情况出发,才能得出正确的结论。
3、简单的财政规则既不能适应经济形势的变化又难以真正改善财政状况
为财政政策设立某种规则防止赤字无限度膨胀是必要的,但规则本身又不能损害政府运用财政政策刺激经济增长熨平经济周期的能力。财政状况的好转根本上还是要依赖经济形势的好转,西方国家赤字变化的历史已经充分说明了这一点。西方国家的经历也表明,为总体财政赤字设置上限的简单规则在实践中难以奏效,对限制财政赤字的实际作用也不大。比较典型的如美国限制赤字增长的Gramm-Rudman-Hollings法案。1987年在里根政府财政赤字急剧扩大的背景下,美国国会通过了Gramm-Rudman-Hollings法案,该法案要求财政赤字应逐年减少,并在1993年彻底消除赤字。为此国会应每年制定赤字上限,超过上限就自动按比例消减除国防开支外的全部开支。这看起来是一项十分严肃的法规,但实际上却无法得到认真执行。由于赤字上限预测得过于保守,国会经常被迫提高年度赤字上限,行政当局也通过一些会计手法来使赤字合法,如出售政府资产、晚列支出早列收入、把一些项目移出预算等等。结果到按法案规定应是消除财政赤字的1993年,美国联邦政府的财政赤字不仅没有消除,反而由法案制定时的1500亿美元上升到了2551亿美元,财政赤字占GDP的比重也由2.9%上升到了3.9%。日本也有类似的情况,20世纪80年代和90年代多次通过财政重建法案,最终都因经济形势的恶化而不了了之。
有些人认为,这些规则失效的原因是由于规则本身的强制性和权威性仍不够。《马约》标准的出台是试图通过国家条约的形式进一步强化规则的权威性与强制性。但是目前《马约》标准明显受到来自内部的挑战,欧盟中的核心国家德国、法国和意大利公开指责《马约》的标准过于严厉,有可能导致经济衰退。甚至欧盟委员会主席普罗迪也公开指责该标准是"愚蠢的,跟所有死板硬性的决定一样"。最近欧盟内部又在酝酿修改规则,重新定义财政赤字概念,引入"结构性财政赤字"概念,把经济周期对财政赤字的影响考虑在内。这一修改会大大增加规则的灵活性,赤字率的透明度则会大大下降,标准的约束程度也会放松。
在一国内或一个区域内使用简单规则已经存在很多问题,在不同国家间使用同一个简单规则就更有问题了。就政府财政赤字这一概念而言,《马约》指包括中央与地方的全部政府赤字,但由于各国预算制度与经济体制的差异,全部政府赤字的范围也有很大的区别,在有些国家社会保障基金的收支甚至国有企业的收支都是包括在全部政府收支中的。各国情况不同,政府潜在的收入与支出也有很大的不同。显然,不顾各种区别而只统一用一个百分比来衡量政府的财政状况是不适当的。政府债务余额也存在着相同的问题,有些国家政府债务余额仅指政府部门的债务,而有些是指整个公共部门的债务余额。况且政府债务余额也不是一个很好的衡量政府财政状况的指标,一般谈论政府债务余额都是指粗债务余额,没有扣除政府的金融债权,实际上扣除后的净债务余额更客观地反映了一国政府的财政状况。如日本政府的国债余额已经超过GDP的130%,远远高于《马约》60%的标准,但日本的财政状况虽不能称好可也远未崩溃,日本政府仍有余力实行扩张性的财政政策,关键就在于日本的净国债余额占GDP的比重只有50%左右,与大多数发达国家相差并不太大。
4、对不同性质赤字的影响应作区分
一般认为赤字对宏观经济的影响有以下几类,一是导致通货膨胀率提高;二是挤出私人投资;三是降低储蓄率进而影响资本形成和长期经济增长率。但是以上这些结论都是在假设经济处于充分就业状态下得出的,当经济运行处于不充分就业状态时,以上这些结论都不能成立。经济运行处于不充分就业状态的标志是需求不足、生产能力利用率低,失业率高等。这时增加赤字可以降低失业率,提高经济资源的利用率,改善全体人民的福利。在这种情况下政府支出不但不会挤出私人投资,还会由于乘数效应而带动、挤入私人投资。
不仅处于经济周期不同阶段的赤字对经济的影响不同,不同性质的政府支出对经济的影响也是不同的。长期以来,西方国家统计中对政府支出没有严格区分投资性支出和消费性支出,很多分析只是笼统地把政府支出作为非生产性的消费支出,由此得出了高赤字将降低储蓄率、减少资本形成并影响长期经济增长率的结论。但实际上,政府投资也可以成为资本形成的重要渠道,这对私人部门发展相对滞后的后发国家更是如此。政府公共投资形成的基础设施是高生产性资本,对一国经济长期发展起到重要的推动与保障作用。从另一方面看,政府的投资支出同时形成了资产,政府总的资产负债状况没有恶化,这和其它性质的政府支出只增加政府债务不增加政府资产的情况迥然不同。从历史上看,政府支出中投资比例较高的日本的经济增长率也一直高于其它西方国家,日本长期发行建设国债为政府投资项目融资取得了很好的成效。在国际上,赤字只为政府投资支出融资的规则被称为黄金法则(GoldenRule)。日本在20世纪80年代财政重建时实行这一法则,既保证了经济增长又在一定程度上改善了财政状况。英国从1997年也开始采用黄金法则,目前英国已是欧盟成员中财政状况最好的国家之一。
我国目前和今后一段时间内财政赤字政策的选择
无论是从我国目前所处的发展阶段来看,还是从我国政府的决策机制来看,我国当前都有实施积极财政政策的有利条件。要积极利用财政政策来促进社会基础设施建设和经济结构的战略性调整,促进建立和完善社会主义市场经济基本制度,提高公共服务水平、推动全面建设小康社会。不应简单地将《马约》标准作为我国财政政策的准则,而是应根据我国具体情况并参照相应的国际经验,建立起适合中国国情的、满足当前发展阶段需要的、且又是充分谨慎的财政政策规则。
1、充分利用公共投资加快基础设施建设,集中力量办大事
我国目前已经进入全面建设小康社会阶段,人民群众的一般商品需求已经能够得到基本满足,但在社会基础设施方面仍存在着较大的缺口。主要表现在:一是一些地区特别是中西部地区的水、电、路、机场、通讯等设施仍很落后,严重制约了当地的经济发展和消费的增长;二是广大农村的文化、教育、医疗、保健以及体育娱乐等设施十分短缺,当地人民群众的生活质量难以提高;三是大江大河治理和国土整治工作尚未完成,环境恶化的趋势还未得到根本扭转,这对我国的可持续发展产生出不利影响;四是科学研究与技术开发的设施与装备还相对落后,投入不足,创新能力差将会影响到我国的国际竞争力与增长潜力。以上这些领域都是公共投资可以大有作为的领域或者是需要公共投资进行引领的领域,当前及今后一段时间内,公共投资仍存在着巨大的现实需求,公共投资可以成为我国扩大内需的重要方面。西方发达国家特别是日本在历史上都有过通过扩大公共投资加快经济发展的经历,日本历史上的政府固定资产投资占国内生产总值的比重达到过7%-8%,瑞典等国也达到4%,而目前我国财政用于基本建设的总投资规模仅占GDP的2.6%,这还是实施了积极财政政策后的结果。因此我们建议要把我国财政中用于公共投资的比重逐步提高到5%左右,建设资金首先考虑从经常性收入中支出,不足部分可以考虑通过发长期建设国债来筹措,每年发行建设国债的量由当年的财政状况决定,考虑到日本等国的经验教训,建设国债最高不超过GDP的4%。在基础设施得到比较大的改善后,这一比例应逐步递减,以防止国民经济对公共投资的过度依赖。
2、财政要为体制改革和结构调整支付必要的成本,加快建立社会保障制度
社会保障制度是市场经济运行的自动稳定器,其作用随着市场经济的发展将进一步突出出来。我国目前面临的内需不足问题与体制转轨时期社会保障不健全有着直接的关系,因而必须加快社会保障制度的建设。近期可以考虑通过发行社会保障特别国债来充实社会保障基金,使其尽快正常运转起来。每年社会保障特别国债的发行数量也要视当年的财政收支状况而定,但最多不应超过当年GDP的1%。社会保障基金正常运转后并能做到可持续性的收支平衡后,应停止发行社会保障国债。
3、政府经常性支出要向公共财政方向转变,增加教育、健康和扶贫等公共服务领域的支出
对重点领域的支出应固定一个增长率,在财政收入不足以保证重点领域支出的增长时,应允许政府通过借贷或发行国债的方式筹措资金保证支出,以起到财政支出以增量调整促存量调整的目的,但数量应严格限制在当年GDP的0.5%以内。当公共服务支出达到财政支出中适当的比例后,应不再允许以负债方式支付公共服务支出。
4、上述领域外的所有支出应严格遵守收支平衡的原则,不允许出现赤字
中国财政收支的黄金规则应是:赤字只能为公共投资、社会保障基金和重点公共服务领域融资,这几项赤字合计最高不应超过当年GDP的5.5%。也就是说,在经济增长的最低谷年份,财政赤字最高不能超过5.5%。这是一个既能够积极利用财政政策促进经济发展,又具有充分谨慎性的比例,美、日、法、意等国历史上都有过财政赤字达到6%左右,而后随着经济的好转又重新实现财政平衡的先例。
除黄金规则之外,还应设立一个财政可持续性的原则,以避免债务余额在GDP中的比例失控。这一原则可以表述为当政府债务余额达到GDP的60%左右,应把债务余额增长率和债务利率之和控制在GDP名义增长率之下,这样,债务余额在GDP中的比例就不会继续升高。

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