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谈我国财政政策支持经济持续稳定发展的通盘考察 (上)
财政政策是世界各国政府追求经济与社会发展目标、实施宏观经济调控的重要政策手段,在弥补“市场失灵”的资源配置、维护社会稳定的收入再分配、保持经济稳定的反周期操作等方面,都可以发挥其功能,服务于国民经济的健康、可持续发展。

  二十世纪80年代初,中国在世界范围的新技术革命浪潮使经济全球化趋势方兴未艾的当口,发动了以国家现代化为指向的改革开放。中国的财政政策在改革开放二十余年来的历程,也沿着建立市场经济新体制的轨迹,在积极借鉴市场经验的同时,结合本国各阶段的具体情况,发挥了促进经济持续稳定发展的作用。

  一、中国改革开放以来财政政策的基本情况与机制转变概述

  (一)从分权“突破口”到分税分级框架建立:财政体制变革中财政政策向“间接调控”转变

  中国渐进改革的初期,与农村改革、建立深圳等经济特区一道,财政是在传统体制上打入楔子的“突破口”之一:从1980年起改变以往“总额分成、一年一定”的集权型财政体制,改行“划分收支、分级包干”的分权型财政体制。这一阶段的种种安排,都是为正面启动城市改革和宏观、微观配套改革准备条件。财权向地方下放之后,在企业层次上先后进行了企业基金制和企业利润留成制的改革试验,又前进到一、二步利改税,试图在对外开放、发展多种所有制经济、培育市场的大背景下,通过放权让利和规范政府与企业的分配关系,达到搞活企业、解放生产力的改革目的。

  1985年,以利改税为基础,财政“分灶吃饭”体制的具体形式改为“划分税种、核定收支、分级包干”,1988年后,又调整为“多种形式的财政包干”。“分权”取得了明显成效,又很快暴露出一系列矛盾和问题:地区割据、财力分散和运作失范,企业难以真正搞活,政府间财力分配也难以真正规范和稳定。经过反复的问题剖析、理论研讨、国际经验借鉴和试点经验总结,中国财政体制改革的基本思路以及财政改革与整体改革配套的轴心逐步得到明确,即认识到应建立以分税制为基础的分级财政,从政府财力收支的制度框架上,改变凭借行政隶属关系压抑和损害经济运行效率的“条块分割”,从而适应市场经济的内在要求,二位一体地处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系,使宏观经济管理由传统的直接控制,转为政府运用政策工具、通过市场中介间接调控的新经济运行机制。

  1994年,中国推出财政、税收的配套改革,初步建立了以分税制为基础的分级财政体制框架,成为由“行政性分权”(分灶吃饭)向“经济性分权”(分税分级)的一个里程碑式的转折点。在新体制下,中央、地方划开事权,各自掌握不同税种,同时也保留若干比例明晰、规范划分的共享税,以自己的收入安排支出,形成各级独立的预算(同时也发展力求规范的政府间转移支付),企业则在税法面前一律平等,不分大小,不论行政级别,不再考虑行政隶属关系,依法既交国税,又交地方税,走向明晰产权和公平竞争的道路。

  这种分税分级的新财政体制,内在地要求财政政策的设计和运用以经济杠杆(经济参数形式)为主,成为中国财政政策在体制模式和经济增长模式“两个转变”进程中,向市场经济条件下间接调控境界靠拢、提高政策效力的制度依托。

  (二)为处理好改革、发展、稳定关系而努力:连年赤字与财政困境

  中国“两个转变”启动时的“历史欠账”堆积如山,为了达到以改革促进发展和长期稳定、以稳定保证改革开放与发展的基本环境的目的,把握住经济发展这个“硬道理”,贯彻现代化基本路线,所需要解决的矛盾、问题层出不穷,千头万绪,政府体系所需要的财力规模极大,远远超出常规。因此,历史积累因素和现实压力因素的综合和维护改革、发展、稳定大局的迫切要求,便马上形成了极度的财力紧张和明显的财政困境,赤字连年发生,持续至今;财政收入占GDP的比重也在分权过程中逐年下降,由1979年的28.4%降为1995年的10.7%,以后才有小幅回升(见表一)。

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谈我国财政政策支持经济持续稳定发展的通盘考察 (上)

财政政策是世界各国政府追求经济与社会发展目标、实施宏观经济调控的重要政策手段,在弥补“市场失灵”的资源配置、维护社会稳定的收入再分配、保持经济稳定的反周期操作等方面,都可以发挥其功能,服务于国民经济的健康、可持续发展。 二十世纪80年代初,中
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